Oyj Hartwall Abp:n, Olvi Oyj:n, Pirkanmaan Uusi Panimo – PUP Oy:n ja Oy Sinebrychoff Ab:n puuttumattomuustodistus-/ poikkeuslupahakemus Ekopulloyhdistys ry:n puitteissa harjoitettavalle uudelleentäytettävien juomapakkausten yhtenäispäällysteiden hallinnointijärjestelmälle.
Lisäksi Puuttumattomuustodistusta/poikkeuslupaa haetaan myös Panimoiden ja Kaupan välillä suunniteltuun yhteistyöhön.
Hakijat
Oy Hartwall Ab (jäljempänä Hartwall) on yhdistynyt Scottish & Newcastle plc:n kanssa 14.2.2002. Hartwall valmistaa oluita, siidereitä, virvoitusjuomia ja kivennäisvesiä. Päätuotemerkit Suomessa ovat Lapin Kulta-, Karjala-, Legenda- ja Hartwall -oluet, Hartwall Upcider, Hartwall Jaffa, Pepsi sekä Hartwall Novelle -kivennäisvedet. Hartwall omistaa puolet Baltic Beverage Holding -yhtiöstä, jolla on panimoita Baltiassa, Venäjällä ja Ukrainassa. Hartwallin liikevaihto vuonna 2002 oli 317,70 miljoonaa euroa. Hartwall -konsernin liikevaihto vuonna 2002 oli 958 miljoonaa euroa.
Olvi Oyj (jäljempänä Olvi) valmistaa oluita, siidereitä, lonkeroita, virvoitusjuomia ja kivennäisvesiä. Päätuotemerkkejä Suomessa ovat Olvi Special, CXX, Sandels ja Olvi Tumma -oluet, FIZZ-siiderit, Olvi KevytOlo -kivennäisvedet ja Olvi Classic -virvoitusjuomat. Olvilla on myös toimintaa Virossa, Latviassa ja Liettuassa. Olvin liikevaihto vuonna 2002 oli 71,18 miljoonaa euroa. Olvi -konsernin liikevaihto vuonna 2002 oli 110,18 miljoonaa euroa.
Pirkanmaan Uusi Panimo -PUP Oy (jäljempänä PUP) valmistaa oluita, siidereitä, virvoitusjuomia ja kivennäisvesiä. Oluen tuotemerkit ovat Kommodori, Laivuri ja Nokian Vaalea. Siiderin tuotemerkki on Nokia. Virvoitusjuomien tuotemerkki on PUP Jaffa ja kivennäisvesien Vichy Classic. PUP:n liikevaihto vuonna 2002 oli 2,396 miljoonaa euroa.
Oy Sinebrychoff Ab (jäljempänä Sinebrychoff) kuuluu tanskalaiseen panimokonserniin Carlsberg Breweries A/S:ään. Sinebrychoff valmistaa oluita, siidereitä ja virvoitusjuomia. Päätuotemerkkejä ovat KOFF- ja Karhu -oluet, Golden Cap -siiderit, Lonkero -long drink juoma, Coca-Cola -tuotteet, Battery -energiajuoma sekä Hyvää Päivää -juomat. Sinebrychoffin liikevaihto vuonna 2002 oli 329,469 miljoonaa euroa.
Jäljempänä hakijoista käytetään nimitystä Panimot.
Muut asianosaiset
Järjestelmässä hakijoiden lisäksi mukana olevat panimot
Oy Mallaskoski Ab valmistaa oluita ja siidereitä. Oluen tuotemerkkeinä ovat Mallaskosken Kuohu (tumma ja vaalea), Tumma Talviolut sekä Mallaskosken omena- ja päärynäsiideri. Oy Mallaskoski Ab:n liikevaihto vuonna 2002 oli 0,606 miljoonaa euroa.
VIP-Juicemaker Oy valmistaa virvoitusjuomia ja V.I.P. ICE alkoholipitoisia seurustelujuomia. VIP-Juicemaker Oy:n liikevaihto vuonna 2002 oli 23,944 miljoonaa euroa
Pramia Oy valmistaa siidereitä, lonkeroita ja Gin Tonic -juomia. Tuotemerkkinä on Pramia. Pramia Oy:n Liikevaihto vuonna 2002 oli 1,714 miljoonaa euroa.
Finn-Spring Oy valmistaa lähdevesiä ja virvoitusjuomia. Sen tuotemerkkejä ovat Finn AQUA ja Finn Spring. Finn-Springin liikevaihto vuonna 2002 oli 3,048 miljoonaa euroa.
Pienpanimosopimuksen nojalla järjestelmässä mukana olevat panimot
Pullokas Oy pullottaa oluita ja siidereitä. Pullokas Oy:n liikevaihto vuonna 2002 oli 15 700 euroa.
Laitilan Wirvoitusjuomatehdas (Fisutta Oy) on hyväksytty nykyiseen Panimoliiton hallinnoimaan järjestelmään mukaan, mutta se ei ole ryhtynyt käyttämään yhtenäispäällysteitä. Laitilan virvoitusjuomatehdas valmistaa oluita, virvoitusjuomia ja siidereitä. Liikevaihto vuonna 2002 oli 1,695 miljoonaa euroa.
Yhteistyösopimuksessa määritellyt kaupan sopijapuolet
Alko Oy (jäljempänä Alko) on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, joka kuuluu sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalaan ja valvontaan. Alkon toiminnasta on määrätty alkoholilaissa ja -asetuksessa. Alkolla on lakisääteinen yksinoikeus yli 4,7 % alkoholia sisältävien juomien vähittäismyyntiin. Alkolla on yli 300 myymälää ja yli 140 sen myymäläverkostoa täydentävää tilauspalvelupistettä. Alko ottaa vastaan panimoiden sekä lasi- että muovipakkauksia. Pullot lajitellaan myymälässä ja tyhjät pullot lähetetään panimoille uudelleentäytettäviksi. Alkon liikevaihto vuonna 2002 oli 1 091,500 miljoonaa euroa.
Inex Partners Oy (jäljempänä Inex) toimii osuustoiminnallisen vähittäiskaupan hankintaorganisaationa. Inex panostaa koko tavaravirran kattavaan valikoima-, hankinta- ja logistiikkayhteistyöhön. Inex hankkii asiakkailleen teollisia ja tuoreita elintarvikkeita sekä käyttötarvikkeita. Inex-konsernin liikevaihto oli 1,7 miljardia euroa vuonna 2002.
Ruokakesko Oy (jäljempänä Ruokakesko) toimii Keskon ruokakaupan liiketoimintamallien kehittäjänä ja tukku- ja vähittäiskauppana Suomessa ja Baltiassa. Ruokakeskon keskeiset liiketoiminnot ovat Suomen K-ruokakauppojen ketjutoiminta, Kespro Oy:n suurtalouskauppa ammattiasiakkaille sekä päivittäistavaroiden vähittäiskauppa Baltiassa. Ruokakesko on Kesko Oyj:n tytäryhtiö. Kesko Oyj:n liikevaihto oli 6,5 miljardia euroa vuonna 2002.
Tuko Logistics Oy entinen Tukospar Oy (jäljempänä Tuko Logistics) on logistiikkayhtiö, jonka toimialana on päivittäis- ja käyttötavaroiden sekä alkoholijuomien hankinta- ja materiaalitoimintoyhtiönä harjoittaa päivittäistavara-, käyttötavara- ja alkoholijuomakauppaa, siihen liittyvää maahantuontia ja vientiä, huolintaa, kuljetusta ja tuotteiden pakkaustoimintaa. Tuko Logisticsin liikevaihto oli 682 miljoonaa euroa vuonna 2002.
Jäljempänä kaupan sopijapuolista käytetään nimitystä Kauppa.
Hakemus ja lisäselvitykset
Hartwall, Olvi, PUP ja Sinebrychoff ovat hakeneet Kilpailuvirastolta 25.9.2002 kilpailunrajoituslain 19 a § mukaista puuttumattomuustodistusta tai toissijaisesti kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 kohdan mukaista poikkeuslupaa kilpailunrajoituslain 6 § 1 kohdassa säädetystä hintayhteistyökiellosta toistaiseksi voimassaolevana. Perustettavan Ekopulloyhdistys ry:n (jäljempänä Yhdistys) hallituksessa yksinkertaisella äänten enemmistöllä jäsenten edustajat sopivat kuljetusmaksuista, käsittelymaksuista, pullopantin ja sekundaaripakkausten pantin suuruudesta, käyttökorvauksesta, palautusmaksusta ja kaupan lajittelupalkkiosta, jotka ovat samoja kaikille jäsenille.
Lisäksi puuttumattomuustodistusta/poikkeuslupaa haetaan Panimoiden ja Kaupan välillä Yhdistyksen puitteissa suunniteltuun yhteistyöhön, joka käsittää yhteisten suositusten antamisen Yhdistyksen hallitukselle mm. kaupalle maksettavista käsittelykorvauksista sekä juoma- että sekundaaripakkausten panttihinnoista.
Kilpailuvirasto käynnisti keskustelut Panimoliiton kanssa syksyllä 2001 lukuisten toimenpidepyyntöjen johdosta mahdollisten kilpailua koskevien ongelmien poistamiseksi. Näitä ongelmia ovat olleet järjestelmän läheinen kytkentä etujärjestönä toimivaan Panimoliittoon, jossa myös kierrätysjärjestelmän päätöksen teon on koettu keskittyneen kahdelle suurimmalle panimolle. Kilpailuvirasto kiinnitti huomiota myös kierrätysjärjestelmässä tapahtuvaan tietojen vaihtoon.
Keskustelujen perusteella hakijat käynnistivät järjestelmän uudelleenarvioinnin ja jättivät puuttumattomuustodistus-/ poikkeuslupahakemuksen 25.9.2002. Kilpailuvirastolle saapuneessa hakemuksessa haettiin ensisijaisesti puuttumattomuustodistusta ensin Päällyste ry:n nimissä ja myöhemmin Ekopulloyhdistys ry:n puitteissa harjoitettavaa uudelleen täytettävien juomapakkausten yhtenäispäällysteiden hallinnointijärjestelmää varten.
Hakijat perustelevat puuttumattomuustodistusta sillä, että lupa horisontaaliseen kilpailijoiden yhteistyöhön perustuu ympäristöministeriön päätökseen. Järjestelmän toiminta edellyttää lisäksi, että ns. sekundaaripakkausten (korit, kennolevyt, kuormalavat ja dollyt) panttihinnat ovat samat.
Hakijat viittaavat myös ennakkotapauksena Suomen Palautuspakkaus Oy -ratkaisuun 7.10.1998 (Kilpailuviraston päätös Dno 899/67/95), jossa Kilpailuvirasto katsoi, ettei Suomen Palautuspakkaus Oy (jäljempänä Palpa) tarvinnut toiminnalleen poikkeuslupaa. Palpa hallinnoi metallisten juomapakkausten pantillista palautusta Suomessa. Sen tehtäviin kuuluu juomapakkausten kierrätysjärjestelmän kehittäminen, raha- ja materiaalivirtojen hallinnointi sekä juomapakkausten ympäristövaikutusten vähentäminen. Yhtiön omistavat suomalaiset kaupparyhmät ja panimot.
Kilpailuvirasto järjesti asian käsittelyn yhteydessä kaksi lausuntokierrosta sekä ja useita kuulemisia hakijoiden ja asianosaisten kanssa. Viimeisin versio Yhdistyksen säännöistä toimitettiin Kilpailuvirastoon 5.3.2004.
Tiedot sopimuksesta ja kierrätysjärjestelmän toiminnasta
Yhteistyön tausta ja yhteistyön osapuolet
Panimo- ja virvoitusjuomateollisuusliitto ry (jäljempänä Panimoliitto) on hallinnoinut oluiden, siiderien, long drink -juomien, virvoitusjuomien ja kivennäisvesien uudelleentäytettävien yhtenäispäällysteiden järjestelmää 1.1.1995 lähtien. Tätä ennen yhtenäispäällysteiden hallinnoinnista vastasi Alko. Nyt Panimoliiton hallinnoima yhtenäispäällystejärjestelmä siirretään Yhdistyksen hoidettavaksi ja täten erotetaan Panimoliiton edunvalvonnasta. Yhdistyksen toiminnan aloittamisen edellytyksenä on, että ympäristöministeriö siirtää uudelleentäytettävien juomapakkauksien kierrätystä koskevat luvat Panimoliitolta perustettavalle uudelle yhdistykselle.
Yhdistyksen jäseniksi voivat tulla Panimoiden lisäksi muut panimotuotteiden ja virvoitusjuomien valmistusta itse harjoittavat koti- ja ulkomaiset oikeustoimikelpoiset yhteisöt, jotka sitoutuvat noudattamaan kulloinkin voimassaolevia uudelleentäytettävien juomapakkausten hallinnointisääntöjä. Yhteistyöhön mukaan tulevien yhteisöjen tulee liittyä Yhdistyksen jäseneksi sekä samalla solmia yhteistyösopimus Yhdistyksen kanssa.
Yhteistyösopimuksen osapuolet ovat PUPia lukuun ottamatta kaikki tölkkien kierrätystä hoitavan Palpan osakkaita.
Kierrätysjärjestelmän kuvaus
Yhdistys hallinnoi ja optimoi kokonaispäällystekantaa. Jokainen jäsen vastaa itse päällysten talteenotosta, kuljettamisesta ja uudelleentäytöstä. Yhdistys vastaa lähinnä uusien päällysteiden hankinnasta ja päällysteiden romutuksesta ja jäsenten tarpeita varten riittävän päällystemäärän ylläpitämisestä.
Jäsenet suorittavat vuosittain yhdistykselle jäsenmaksun, jolla katetaan yhdistyksen toiminnan vuosittaiset kustannukset. Jäsenmaksu määräytyy Suomessa myytyjen uudelleentäytettävien panimo- ja virvoitusjuomapakkausten juomalitrojen perusteella. Jäsenmaksun suuruudesta päättää vuosikokous.
Panimot pesevät ja täyttävät juomapakkaukset, jonka jälkeen kuljetusyritykset huolehtivat juomapakkausten jakelusta suoraan ravintoloihin, hotelleihin, kaupan vähittäismyyntipisteisiin, huoltoasemille ja kioskeihin. Yhdistyksen säännöt eivät sääntele jakelun yrityskohtaista järjestämistä. Myydyn tuotteen hinta sisältää pantin.
Kuluttaja palauttaa tyhjän juomapakkauksen takaisin vastaanottopisteeseen, jolloin kuluttaja saa pantin takaisin. Pantilla kuluttajan käyttäytymistä ohjataan palauttamaan tyhjät pakkaukset myyntipisteisiin. Panimoiden valtuuttamat kuljetusliikkeet toimittavat päällysteet takaisin panimoille lajittelua ja uudelleentäyttöä varten. Panimot maksavat Kaupalle käsittelypalkkion palautetuista pulloista.
Yhdistys ei omista järjestelmään kuuluvia pulloja ja muita päällysteitä. Tämän vuoksi se ei myöskään voi vuokrata tai myydä päällysteitä, vaan kukin yritys omistaa tarvitsemansa päällysteet itse. Uusien päällysteiden ostot jaetaan jäsenille käyttötarpeen mukaan ja hankintasuunnitelmaa määriteltäessä otetaan huomioon jo olemassa oleva päällystekanta, arvioidaan romutettavien päällysteiden määrä ja tarve kussakin päällystetyypissä. Jokaisella järjestelmään kuuluvalla jäsenellä on oikeus ja velvollisuus ylläpitää Yhdistykselle ilmoittamansa tarpeen edellyttämää päällystekantaa kunkin käyttämänsä päällystetyypin osalta. Järjestelmän perusperiaatteena on, että olemassa oleva päällystekanta hyödynnetään mahdollisimman tehokkaasti. Kukin jäsen on velvollinen järjestämään päällysten keräilyn siten, että jokaiselta asiakkaalta kerätään jäsenen tälle toimittama määrä päällysteitä. Jäsen on myös velvollinen vuosittain täyttämään käyttämänsä juomapakkaukset uudelleen siten, että vähintään 95 % jäsenen täyttämistä juomapakkauksista on käytettyjä juomapakkauksia ja enintään 5 % uusia juomapakkauksia. Uusia yhtenäispäällysteitä hankitaan määrä, jolla jäsenten yhteinen päällystetarve tulee tyydytetyksi.
Yllä mainittua uudelleentäyttövelvoitetta ei sovelleta pienyrityksiin[1]. Mikäli koko kierrätysjärjestelmän toimivuus vaarantuu pienyrityksille myönnetyn poikkeuksen johdosta, Yhdistyksen hallitus määrää pienyrityksille näitä koskevan uudelleentäyttövelvoitteen siten, että 95 %:n uudelleentäyttövelvoite koko kierrätysjärjestelmän osalta toteutuu. Lisäksi pienyritysten vuosittainen pullojen hankintamäärä voi olla kyseisen päällystetyypin kokonaishankintamäärästä enintään 5 %.
Jäsenen on varastoitava oman käyttönsä mukainen päällystemäärä yhtenäispäällysteiden varastointiohjeiden mukaisesti talvikaudeksi tai sovittava toisten jäsenten kanssa varastoinnin järjestämisestä.
Ekopulloyhdistys ry:n hallinnon kuvaus ja siihen liittyvät kilpailunrajoitukset
Yhdistyksen tarkoituksena on uudelleentäytettävien yhtenäispäällysteiden hallinnointi ottamalla huomioon kaikkien sen jäsenten edut tasapuolisesti. Yhdistyksen jäsenyys on avoin kaikille yrityksille, jotka sitoutuvat noudattamaan uudelleentäytettävien juomapakkausten hallinnointisääntöjä. Yhtenäispakkausjärjestelmään liittyminen edellyttää kuitenkin Yhdistyksen hallituksen hyväksyntää.
Yhdistyksessä päätösvaltaa käyttää vuosikokous, jossa kullakin jäsenellä on yksi ääni kutakin tuhatta Suomessa uudelleentäytettävissä panimo- ja virvoitusjuomapakkauksissa myytyä juomalitraa kohti laskettuna edelliseltä kalenterivuodelta. Vuosikokous vahvistaa vuosittain pysyväluontoiset päällystetyyppikohtaiset toimikunnat sekä näiden jäsenet. Toimeenpaneva elin on hallitus, jonka päätöksentekoa valmistelevina eliminä toimivat toimikunnat. Jokaisella jäsenellä on oikeus osallistua toimikuntiin niiden päällystetyyppien osalta, joita se käyttää.
Hallituksen sekä toimikuntien apuna on hallituksen valitsema toimitusjohtaja, joka hoitaa yhdistyksen käytännön toimintaa. Hakijoiden ilmoituksen mukaan hallitukseen kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja sekä kolme muuta jäsentä sekä kaikille varajäsenet. Hartwallilla, Sinebrychoffilla, pienpanimoilla ja Olvilla on kullakin yksi paikka ja muilla jäsenillä yksi paikka. Lisäksi Kaupalla on edustaja hallituksessa ilman äänivaltaa. Yhdistyksen hallitus päättää:
- uusien yhtenäispäällysteiden hankinnoista,
- vahvistaa primääri- ja sekundääripakkausten panttihinnat,
- mahdollisista yhtenäispäällysteiden käyttötarkoituksen muutoksista,
- yhtenäispäällysteen poistamisesta, romutuksesta ja kustannusten jaosta sekä aikataulusta.
- Kaupalle maksettavista pullonkäsittelypalkkioista,
- kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisesti omakustannushinnasta ja lajittelukorvauksesta,
- uusien päällysteiden hankinnasta aiheutuvien ostotappioiden ja pullojen käsittelypalkkioiden tasaamisesta,
- yhtenäispäällysteiden siirtokorvauksista ja -kuljetusmaksuista sekä varastointikustannuksista,
- ylisuuren päällystekannan aiheuttamasta romutuksesta, poistamisesta ja siitä aiheutuvista kustannuksista,
- uusien jäsenten hyväksymisestä,
- mahdollisista yhtenäispäällysteiden käyttötarkoituksen muutoksista,
- hallinnointisääntöjen muuttamisesta, ja
- lajittelupalkkioista.
Edellä olevan mukaisesti hintayhteistyö, jota on arvioitava kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan perusteella, on keskeinen osa hallituksen toimintaa.
Yhtenäispäällysteitä ovat hallinnointisääntöjen mukaan 0,33 l ruskea lasipullo, 0,50 l ruskea lasipullo, 0,50 l REF-PET kirkas ja ruskea standardipullo, 1,0 l ruskea lasipullo,1,0 l REF-PET kirkas ja sininen standardipullo ja 1,5 l REF-PET kirkas standardipullo. Yhtenäispäällysteiden lisäksi käytössä on erikoispakkauksia, joita ovat Sinebrychoffin Coca-cola, Fanta ja Sprite pullot sekä Hartwallin Pepsi ja 7UP pullot. Yhtenäispäällysteet on tarkoitettu käytettäviksi vain Suomessa sääntöjen mukaiseen käyttötarkoitukseen.
Jäsenet ostavat toisiltaan päällysteitä omakustannushintaan. Uusien päällysteiden hankinnasta aiheutuvat ostotappiot (uuden pullon hankintahinnan ja pantin erotus) ja pullojen käsittelypalkkiot tasataan jäsenten kesken kyseisen päällystetyypin käytön suhteessa.
Panimoiden ja Kaupan välinen yhteistyö ja siihen liittyvät kilpailunrajoitukset
Panimot ja Kauppa ovat allekirjoittaneet 17.9.2003 yhteistyösopimuksen, jonka tarkoituksena on sopia uudelleentäytettävien juomapakkausten kierrätysjärjestelmän rakentamiseen ja kehittämiseen sekä Yhdistyksen toimintaan liittyvästä yhteistyöstä. Kaupan yritysten välinen yhteistyö rajataan siihen, mikä on välttämätöntä Kaupan kannan muodostamiseksi Panimoiden kanssa yhdessä käsiteltävistä kysymyksistä.
Yhteistyösopimuksen ydinsisältönä mukaan sopijapuolet antavat suosituksia:
- Kaupalle maksettavista pullonkäsittelypalkkioista,
- juomapakkausten ja ns. sekundaaripakkausten (korit, kennolevyt, kuormalavat ja dollyt) panttihinnoista,
- uusien toimijoiden hyväksymisestä kierrätysjärjestelmään sekä järjestelmään otettujen toimijoiden sopimusten irtisanomisesta ja purkamisesta,
- uusien yhtenäispäällysteinä käytettävien uudelleentäytettävien juomapakkausten hyväksymisestä kierrätysjärjestelmään, ja
- palautusjärjestelmiin liittyvistä kysymyksistä, kuten esimerkiksi palautusautomaattien ylläpidosta ja kehittämisestä sekä hankinnoista.
Suositus voidaan antaa vain edellyttäen, että sopijapuolina olevien Panimoiden ja Kaupan päätös suosituksen antamisesta ja sisällöstä on yksimielinen. Edellä mainittujen asiaryhmien lisäksi Panimot ja Kauppa voivat yksimielisellä päätöksellä antaa suosituksia myös muista Yhdistyksen toimintaan liittyvistä asioista.
Hintasuositusten antaminen on kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan perusteella arvioitavaa hintayhteistyötä.
Sopijapuolet käsittelevät myös Kaupan pyynnöstä etukäteen yhtenäispäällysteenä käytettävän juomapakkauksen poistamisesta järjestelmästä, mikäli Yhdistyksellä on tarkoitus poistaa juomapakkaus järjestelmästä.
Yhteistyösopimuksessa tarkoitettu yhteistyö on tarkoitus toteuttaa ensisijaisesti Palpan hallituksen kokousten yhteydessä. Palpan osakkaina olevilla Kaupan sopimuspuolilla on oikeus valita keskuudestaan yksi äänetön henkilö Yhdistyksen hallitukseen.
Hakijoiden esittämät tehokkuusperustelut
Hakijoiden mukaan kierrätysjärjestelmä toimii yhteiskunnan kannalta tehokkaasti täyttäen ympäristötavoitteet sekä talouden tehokkuusvaatimukset. Uudelleentäytettävien juomapakkausten käyttö saastuttaa hakijoiden mielestä ympäristöä selkeästi vähiten verrattuna muihin vaihtoehtoihin. Järjestelmä vähentää myös jäsenten kustannuksia, koska samaa pakkausta voidaan hyödyntää useita kertoja ilman lisäinvestointeja.
Alkoholi- ja alkoholijuomaverolain (1471/94) 7 §:n mukaan vähittäismyyntipäällyksissä olevista alkoholijuomista on pakkaajan, maahantuojan tai ns. valtuutetun varastossapitäjän suoritettava lisäveroa 67 senttiä litralta. Kierrätysjärjestelmään liittyminen vapauttaa tuottajan pakkausverosta. Tämä on hakijoiden mukaan erittäin tärkeää monelle pienelle yrittäjälle toimialalle pääsemiseksi.
Järjestelmässä on sitouduttu raaka-aineiden tehokkaaseen käyttöön sekä koko pakkauksen elinkaaren aikaisten ympäristön haittavaikutusten vähentämiseen. Pakkausjätteen syntymistä pyritään ennaltaehkäisemään täyttämällä juomapakkauksia uudelleen. Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen vuonna 2002 julkaiseman elinkaaritutkimuksen mukaan uudelleentäytettävien juomapakkausten ympäristöedut ovat ilmeisiä verrattuna kertakäyttöisiin pakkauksiin. Kierrätysjärjestelmä täyttää myös ympäristönsuojelulliset tavoitteet pakkausjätteen vähentämisestä, sillä n. 98 prosenttia uudelleen täytettävistä lasisista virvoitusjuoma- ja olutpulloista saadaan kerätyksi talteen. Vuonna 2001 Uudelleen täytettävien muovisten virvoitusjuoma- ja olutpullojen palautusaste oli 93 prosenttia ja metallisten juomatölkkien 84 prosenttia.
Pantti ohjaa kuluttajien käyttäytymistä ympäristöystävällisempään suuntaan. Pantti luo kannusteen palauttaa pakkaukset vastaanottopaikkoihin ja sitä kautta edelleen uudelleentäytettäviksi. Kuluttajan kannalta useamman päällekkäisen kierrätysjärjestelmän käyttäminen olisi hankalaa sekä aiheuttaisi sekaannusta. Kuluttajat hyötyvät pullojen yhteisestä kierrätysjärjestelmästä aiheutuneiden kustannussäästöjen mahdollistamana tuotteiden alhaisempina hintoina.
Yhtenäispäällysjärjestelmässä päällysteiden käyttö tehostuu ja pullomateriaali on vapaammin käytössä eri yrityksissä. Päällysteet siirtyvät aina sille yritykselle, joka niitä tarvitsee. Yritysten välinen yhteistyö uudelleentäytettävien pullojen osalta ja yhtenäispäällysteiden käyttö johtavat tuotanto-, varastointi- ja pääomakustannusten alenemiseen, koska yritysten ei tarvitse jatkuvasti investoida uusien pullojen hankintaan.
Koska päivittäistavarakauppa muodostaa keskeisen osan kierrätysprosessia, on Panimoiden ja Kaupan yhteistyö tehokkuusetujen ja toiminnan tehostaminen kannalta tarpeellista.
Päivittäistavarakaupalla ja Alkolla on keskeinen rooli, kun uudelleentäytettäviä juomapakkauksia palautetaan vastaanottopisteisiin. Päivittäistavarakauppa ja Alko joutuvat myös käsittelemään juomapakkauksia sekä lajittelemaan ne siten, että pakkauksia käyttävät panimot voivat noutaa lajitellut juomapakkaukset uudelleentäyttämistä varten. Järjestelmän kitkaton toimiminen edellyttää sitä, että juomapakkausten panttihinnat ovat samat ja että kuluttajat voivat palauttaa vaivattomasti juomapakkauksia mihin tahansa vastaanottopisteiseen.
Järjestelmän toimiminen edellyttää vastaavasti myös sitä, että Panimoiden Kaupalle maksamat käsittelykorvaukset ovat Kaupan yritysten kesken samat. Käsittelykorvauksista sopiminen esimerkiksi kaupparyhmittäin on omiaan vaarantamaan järjestelmän toimivuuden. Koska pakkauksia voidaan palauttaa kaikkiin myymälöihin riippumatta juomien ostopaikasta, erisuuruiset korvaukset saattaisivat kaupparyhmät keskenään epätasa-arvoiseen asemaan. Lisäksi palautusjärjestelmien vaatimat investoinnit vaarantuisivat ns. vapaamatkustajaongelman seurauksena.
Panimot viittaavat lisäksi ympäristölainsäädännön asettamiin velvoitteisiin. Erityisesti valtioneuvoston päätöksessä pakkauksista ja pakkausjätteistä ja sen 6 §:ssä on todettu, että taloudellisten toimijoiden on tuottajayhteisöjä perustamalla tai muuten yhteistoimin huolehdittava niille säädettyjen jätehuoltoa koskevien velvollisuuksien täyttämisestä. Yhteistyö on valtioneuvoston päätöksen mukaisesti asetettu lähtökohdaksi kaikkien toimijoiden osalta, jotta lainsäädännössä asetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Tämä sekä Palpasta saadut hyvät kokemukset yhteistyöstä tukevat sitä, että Kauppa on osaltaan mukana kehittämässä myös uudelleentäytettävien juomapakkausten hallinnointijärjestelmää.
Hakijat korostavat sitä, että uusi Yhdistyksen puitteissa toteutettava uudelleentäytettävien juomapakkausten hallinnointijärjestelmä tulee olemaan avoin ja syrjimätön. Nyt solmitun Panimoiden ja Kaupan Yhteistyösopimuksen tarkoituksena on osaltaan varmistaa muiden panimoiden ja kaupan yritysten kannalta, että Yhdistyksen järjestelmä tulee toimimaan mahdollisimman tehokkaasti ja tasapuolisesti.
Panimoiden ja Kaupan yhteistyön välttämättömyyttä ja edistyksellisyyttä Suomessa puoltavat muun muassa muualta saadut huonot kokemukset siitä, että panimot ja kauppa eivät kykene keskenään tekemään yhteistyötä. Esimerkiksi Saksassa markkinoilla toimivat osapuolet eivät ole keskenään päässeet yhteisymmärrykseen kierrätysjärjestelmän pelisäännöistä, vaan kuluttajat voivat tällä hetkellä palauttaa juomapakkauksia ainoastaan niihin kauppoihin, joista he ovat juomapakkaukset ostaneet.
Hakemuksesta annetut lausunnot
Ensimmäinen lausuntokierros
Kilpailuvirasto pyysi lausuntoa 31.10.2002 Yhdistyksen puuttumattomuustodistus/poikkeuslupahakemuksesta Kauppa- ja teollisuusministeriöltä (jäljempänä KTM), Ympäristöministeriöltä, Kopparbergs Bryggeri AB:ltä, Kuluttajavirastolta, Laitilan Wirvoitusjuomatehtaalta, Olvi Oyj:ltä, Päivittäistavarakauppa ry:ltä, Suomen Pienpanimoliitolta ja Servaali Oy:ltä. Tällöin arvioitavana oli pelkästään panimoiden yhteistyö kierrätysjärjestelmässä.
Kokonaisuutena ottaen lausunnonantajien huolenaiheena oli uudelleentäytettävien juomapakkausten yhtenäispäällysteiden hallinnointijärjestelmän avoimuus. Yhdistyksen jäseneksi pääsyyn ei saa liittyä syrjintää. Kierrätysjärjestelmiä hallinnoivien yhteisöjen tulee olla avoimia EY:n pakkausdirektiivin mukaisesti, ja niiden jäsenpohjan on oltava sellainen, että se edustaa mahdollisimman laajasti kierrätysjärjestelmän toteutumiseen osallistuvia tahoja. Lausunnon antajien mukaan Yhdistyksen jäsenpohjaa tulisi laajentaa vähittäiskaupan edustajiin. Lisäksi järjestelmä tulisi erottaa suurten panimoiden määräysvallasta ensisijaisesti laajentamalla järjestelmän jäsenpohjaa. Yhdistyksen toiminnan tulisi rajoittua pelkästään kierrätysjärjestelmän operatiiviseen hoitamiseen, eikä yhdistyksen edunvalvontaan.
KTM katsoi, että kierrätysjärjestelmän hallinnoinnin laajapohjaisemmalla järjestämisellä voitaisiin parhaiten varmistaa järjestelmien toimivuus. Kierrätysjärjestelmien toimivuuden ja kilpailuneutraliteetin kannalta on tärkeää, että kierrätysjärjestelmää hallinnoivat yhteisöt ovat avoimia ja niiden jäsenpohja on sellainen, että se edustaa mahdollisimman laajasti kierrätysjärjestelmän toteuttamiseen osallistuvia tahoja. Kaikkien kierrätysjärjestelmän toteuttamiseen osallistuvien osapuolien mukanaolo edesauttaa sitä, että järjestelmä palvelee niin ympäristönsuojelun kuin myös kuluttajien etuja.
Ympäristöministeriö totesi hyväksyneensä 19.12.1990, 7.1.1992 ja 9.9.1998 hakijoiden käyttämien uudelleentäytettävien virvoitusjuoma- ja olutpäällysten kierrätysjärjestelmät. Ympäristöministeriön hyväksymät juomapäällysten uudelleenkäyttöjärjestelmät ovat esimerkki järjestelmistä, joiden avulla käytännössä toimeenpannaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (94/62/EY) pakkauksista ja pakkausjätteestä. Komission mukaan Suomi ei kuitenkaan ole siirtänyt direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa riittävällä tarkkuudella kansalliseen lainsäädäntöömme.
Jotta Yhdistyksen säännöt vastaisivat direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan velvoitteita, saattaisi ympäristöministeriön mukaan olla tarpeen, että niihin lisättäisiin kohta, jossa todetaan, että uudelleentäytettävien pakkausten palautusjärjestelmään (lukuun ottamatta hallinnointia) voivat osallistua maahantuojat ja muut asianosaiset taloudelliset toimijat.
Ympäristöministeriö katsoo, että hakijoiden ylläpitämä uudelleentäytettävien juomapäällysten pantillinen palautusjärjestelmä on toiminut direktiivissä (94/62/EY) ja sen perusteella annetussa valtioneuvoston päätöksessä asetettujen ympäristönsuojelutavoitteiden- ja velvoitteiden mukaisesti.
Päivittäistavarakauppa ry:n mukaan uudelleentäytettävien juomapakkausten kierrätys tulisi toteuttaa juomakaupan eri osapuolten, teollisuuden, kaupan, maahantuojien ja pakkausteollisuuden, yhteistyönä markkinoiden ehdoilla ja erillään itse juomakaupasta. Tällöin ei olisi houkutusta säätää päällysteiden tuotannon määrällisestä ja laadullisesta rajoittamisesta ja hintayhteistyöstä tavalla, joka johtaa väistämättä kilpailun rajoittamiseen itse juomakaupassa. Lausunnon antajan mielestä panimoiden yhteistyö estää kilpailun syntymistä eri kierrätysjärjestelmien ja pakkaustyyppien välille.
Koska kaupan rooli on merkittävä kierrätysjärjestelmässä vastaanottopisteiden vuoksi, Päivittäistavarakauppa ry haluaa olla mukana kehittämässä kilpailullisesti avoimia sekä logistisesti ja ympäristöllisesti tehokkaita juomapakkausjärjestelmiä. Se vaatii juomapakkausjärjestelmän avoimuuden lisäämistä ja valvonnan tehostamista.
Suomen Pienpanimoliitto ry:n ja Laitilan Wirvoitusjuomatehtaan mukaan Yhdistyksen hallitukseen tulisi valita 6 paikkaa, jos suurpanimot pitävät itsellään pysyvästi 3 paikkaa. Näistä kuudesta paikasta yhden tulisi kuulua pienyrityksille. Suomen Pienpanimoliitto kiinnitti lisäksi huomiota juomapakkausten saatavuuteen.
Hakijoiden vastine
Hakijat katsovat 6.2.2003 antamassaan vastineessa, ettei Yhdistyksen hallituksen jäsenten lukumäärää ja kokoonpanoa ole yhdistyksen käytännön toiminnan sujuvuuden huomioon ottaen tarkoituksenmukaista muuttaa. Kaikilla yhdistyksen jäsenillä on oikeus osallistua päällystetyyppikohtaisten toimikuntiin ja näin olla vaikuttamassa yhdistyksen päätösten valmisteluun. Yhdistyksen ja päivittäistavarakauppojen yhteistyön kehittämiseksi muodostetaan erillinen neuvottelukunta, jossa käsitellään mm. kierrätettävien pullojen käsittelypalkkioita ja uusien pakkausten käyttöönottoa. Lisäksi Yhdistys tulee varmistamaan sen, että jäsenillä on saatavilla riittävä määrä pakkauksia myös sesonkiaikaan.
Toinen lausuntokierros
Yllä käsitellyn perusteella Kilpailuvirasto keskusteli Panimoiden kanssa ja järjesti toisen lausuntokierroksen täydennettyjen sääntömuutosten arvioimiseksi 17.9.2003.
Toisella lausuntokierroksella Kilpailuvirasto varasi mahdollisuuden lausunnon antoon hakijoiden täydentämästä poikkeuslupahakemuksesta aiemmille lausunnon antajille sekä uusille tahoille, jotka olivat ilmoittaneet halukkuutensa kommentoida hakemusta. Lausunto saatiin Hellefors Finland Oy:ltä, KTM:ltä, Kuluttajavirastolta, Laitilan Wirvoitusjuomatehtaalta, Lidl Suomi Ky:ltä, Finn Spring Oy:ltä, Oy Kopparberg Finland Ab:ltä, Päivittäistavarakauppa Ry:ltä, Suomen Pienpanimoliitolta, Vip-Juicemaker Oy:ltä ja ympäristöministeriöltä.
Kokonaisuutena ottaen lausunnon antajat olivat myönteisempiä Yhdistyksen täydennettyä hakemusta kohtaan kuin ensimmäisellä lausuntokierroksella. Kaupan ja Yhdistyksen yhteistyö nähtiin positiivisena kehityksenä. Uusien kaupparyhmien mukaanpääsy ja päällysteiden saatavuus tulisi kuitenkin taata säännöissä. Kahden suurimman panimon määräysvalta ei saisi toteutua ja järjestelmän tulisi olla avoin kaikille valmistajille ja maahantuojille. Pienpanimot olivat huolissaan toiminnan kohtelunsa tasapuolisuudesta. Ongelmaksi koettiin vielä 95% uudelleentäyttövaatimus ja romutuskustannusten jakautuminen.
Pienten ja keskisuurten kotimaisten panimoiden on vaikea hyödyntää uudelleen täytettävien pullojen kierrätysjärjestelmää. Ongelmia on ollut mm. pullojen saatavuudessa. Alan yritysten Kilpailuvirastolle antaman palautteen perusteella uudelleen täytettävien pullojen kierrätysjärjestelmä on ollut toimiva niille, jotka ovat erityisehdoin voineet käyttää uusia pulloja. Pienyritysten toiminnan laajentaminen ei ole ollut kannattavaa, koska palautuspullojen keräilyä ei ole voitu järjestää kustannustehokkaasti.
Ongelman kokonaisratkaisuksi esitettiin useassa lausunnossa haittaverojen poistamista kaikilta raaka-aineena kierrätettäviltä juomapakkauksilta ja täten kannustimien luontia niitä varten perustettavalle kierrätysjärjestelmälle.
Ympäristöministeriö toisti kantansa siitä, että ulkomaiset toimijat tulisi hyväksyä yhdistyksen jäseniksi. Kaupan ja Panimoiden sopimus keskinäisestä yhteistyöstä on ympäristöministeriön mielestä tärkeä. Tällöin voidaan taata ympäristönsuojelun kannalta hyvin toimineiden palautusjärjestelmien toiminta- ja kehittämisedellytykset sekä parantaa Kaupan ja Panimoiden vuorovaikutusta tulevaisuudessa. Uusien kaupparyhmien mukaanpääsy tulisi taata säännöissä. Liittymismaksujen määräytyminen ei saa olla este pienten ja keskisuurten toimijoiden mukaanpääsylle yhdistyksen jäseniksi.
Päivittäistavarakauppa ry toteaa lausunnossaan, että hakemus antaa nykyisessä muodossaan mahdollisuuden juomapakkausjärjestelmien kehittämiseen sekä logistiikan, ympäristöystävällisyyden että avoimuuden osalta.
Kuluttajavirasto korosti lausunnossaan sitä, että järjestelmän tulisi olla sellainen, että se kannustaisi kuluttajia käyttäytymään ympäristöä säästävästi. Juomapakkausten panttihintojen tulisi olla samat ja kuluttajien tulisi olla mahdollista palauttaa juomapakkauksia vaivattomasti eri kaupparyhmittymien vastaanottopisteisiin.
Hakijoiden vastine
Hakijat ovat muuttaneet Yhdistyksen hallinnointisääntöjen 9. kohtaa siten, että säännöissä mainituilla pienpanimoilla ei ole uudelleentäyttövelvoitetta edellyttäen, etteivät viranomaisten vaatimukset koko kierrätysjärjestelmän toimivuudelle asettamat vaarannu.
Ympäristöministeriön huoleen uusien kaupparyhmien osalta hakijat vastaavat, että uusien kaupparyhmien asemaa tarkastellaan jatkossa tapauskohtaisesti. Hakijoiden mielestä hallituksella tulee olla harkintavalta siihen, kuka hyväksytään jäseniksi. Lähtökohtana on kuitenkin se, että Yhdistyksen hallitus hyväksyy jäseniksi kaikki säännöissä mainitut kriteerit täyttävät yritykset.
Pienpanimoiden edustajat saavat hallitukseen yhden paikan. Sen sijaan lausunnoissa esitettyä kuudetta hallituspaikkaa ei voida hakijoiden mielestä hyväksyä, koska se voisi estää ratkaisujen tekemistä ja toiminnan kehittämistä.
Alaa sääntelevät lait
Verolainsäädäntö
Juomapakkausten ympäristöohjausta tuetaan valmisteverotuksen avulla. Alkoholijuomista peritään fiskaalisten perusverojen lisäksi lisäveroa tuotteiden pakkaustavasta riippuen. Virvoitusjuomaverosta annetun lain (1474/1994) sekä alkoholi- ja alkoholijuomaverosta annetun lain (1471/1994) mukaan lisäveron määrä on tällä hetkellä 67 senttiä litralta, jos juomapakkaus ei kuulu pantillisiin ympäristöministeriön hyväksymiin kierrätysjärjestelmiin. Jos juoman vähittäismyyntipäällys kuuluu ympäristöministeriön hyväksymään panttiin perustuvaan kierrätysjärjestelmään ja vähittäismyyntipäällys hyödynnetään raaka-aineena, lisäveron määrä on 16 senttiä litralta. Lisäveroa ei ole suoritettava lainkaan, jos vähittäismyyntipäällys on uudelleen täytettävä. Yhdistyksen kierrätysjärjestelmään kuuluvien pakkausten käytöstä ei näin ollen peritä yllämainittua pakkausveroa.
Ympäristöministeriö on antanut päätöksen virvoitus- ja alkoholijuomien vähittäismyyntipäällysten kierrätysjärjestelmän hyväksymisestä (26.6.1994/569), jossa määritellään yksityiskohtaisemmat ehdot kierrätysjärjestelmän hyväksymiselle. Ympäristöministeriö on lisäksi hyväksynyt käsiteltävinä olevien uudelleentäytettävien juomapakkausten kierrätysjärjestelmän Panimoliitolle 19.12.1990, 7.1.1992 ja 9.9.1998 antamilla päätöksillään. Yhdistyksen toiminnan käynnistyminen edellyttää, että ympäristöministeriön Panimoliitolle antamat luvat siirretään Yhdistykselle.
Pakkauksista ja pakkausjätteistä annettu direktiivi ja sen implementointi Suomen lainsäädäntöön
Pakkauksista ja pakkausjätteestä on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EPNDir 94/62/EY, myöhemmin pakkausdirektiivi), joka on implementoitu Suomen lainsäädäntöön valtioneuvoston päätöksellä pakkauksista ja pakkausjätteestä (962/1997) (myöhemmin valtioneuvoston päätös). Sitä ennen jätelakia muutettiin laajentamalla tuottajavastuun alaa.
Valtioneuvoston päätöksen (5§) mukaan pakkaajan on ehkäistävä pakkausjätteen syntymistä, huolehdittava pakkauksen käyttämisestä uudelleen ja pakkausjätteen hyödyntämisestä sekä vastattava tästä aiheutuvista kustannuksista markkinoille luovuttamiensa pakkausten määrän ja laadun mukaisessa suhteessa siten, että säädetyt vähimmäistavoitteet saavutetaan ja että muut tässä päätöksessä pakkaajalle säädetyt velvollisuudet täytetään. Edelleen (6§) taloudellisten toimijoiden on tuottajayhteisöjä muodostamalla ja ylläpitämällä tai muuten yhteistoimin huolehdittava niille 5 §:ssä säädettyjen jätehuoltoa koskevien velvollisuuksien täyttämisestä. Päätöksessä todetaan myös, että muun taloudellisen toimijan kuin pakkaajan on toimittava siten, että pakkaaja voi täyttää sille 5 §:n 1 momentissa säädetyt velvollisuudet.
Euroopan komissio on lähettänyt Suomelle pakkausdirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevan virallisen huomautuksen helmikuussa 2002 ja perustellun lausunnon heinäkuussa 2002.[2] Niissä puututtiin Suomessa voimassa olevaan juomapakkausten ympäristöohjausjärjestelmään. Komissio on huomautuksessaan ja lausunnossaan todennut, että Suomi ei ole saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöä pakkausdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, jossa asetetaan jäsenvaltiolle positiivinen velvoite varmistaa avoimuus ja syrjimättömyys ja välttää kilpailun vääristyminen pakkausten ja pakkausjätteiden palautusjärjestelmissä. Suomi on myöntänyt pakkausdirektiivin täytäntöönpanon olevan puutteellinen komissiolle lähettämissään vastauksissa. Lainsäädäntöä on luvattu muuttaa siten, että laissa tuottajayhteisöön rinnastetaan myös muu laaja-alainen tuottajien ja muiden taloudellisten toimijoiden muodostama yhteistoimintajärjestely.[3] Siten Yhdistys olisi lain tarkoittama tuottajayhteisö.
Tammikuussa 2004 Euroopan yhteisöjen komissio haastoi Suomen oikeuteen. Komissio katsoo kanteessaan, että Suomi rikkoo yhteisön pakkauksista ja pakkausjätteistä annettua direktiiviä (94/62/EY), koska Suomi ei ole vieläkään implementoinut pakkausjätedirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa eikä siten ole varmistanut, että niitä sovelletaan käytännössä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Yhteistyön sisältämät kilpailunrajoitukset ja kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinoharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavilla menettelyillä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
- rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailuvirasto katsoo, että Yhdistyksen osakkaat ovat samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia kilpailunrajoituslain 6 §:n tarkoittamassa merkityksessä.
Kierrätysjärjestelmässä on kyse horisontaalisesta kilpailijoiden yhteistoiminnasta. Yhdistyksen hallituksessa yksinkertaisella äänten enemmistöllä sovitaan kuljetusmaksuista, käsittelymaksuista, pullopantin ja sekundaaripakkausten pantin suuruudesta, käyttökorvauksesta, palautusmaksusta ja kaupan lajittelupalkkiosta, jotka ovat samoja kaikille osakkaille ja vuokralaisille.
Sopijapuolet antavat suosituksia Yhdistyksen hallitukselle muun muassa Kaupalle maksettavista käsittelykorvauksista (pullonpalautuspalkkio). Panimoiden osalta tältä osin on kyse yhteisen ostohinnan määrittämisestä.
Erityislainsäädännössä ei ole valtioneuvoston päätöksen 5 §:n tarkoittamaa kustannustenjakoperiaatetta yksityiskohtaisempia hinnoittelua koskevia määräyksiä, joten kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa hakijoiden harjoittamaan hintayhteistyöhön ja tuotannon määrää rajoittavaan päätöksentekoon.
Kilpailuvirasto katsoo, että Yhdistyksessä harjoitettu hintayhteistyö ja siihen liittyvät Panimoiden ja Kaupan yhteiset hintasuositukset ovat kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan kiellon tarkoittamaa hintayhteistyötä, joten yhteistyölle ei voida myöntää kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta. Sen sijaan kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaiset poikkeusluvan myöntämisen edellytykset tulevat arvioitaviksi. Lain 19 §:n perusteella Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, ettei kilpailunrajoituslain 4–6 §:n säännöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeen jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja, jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Arvioidessaan järjestelyä Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota siihen, ettei järjestelmään sisälly järjestelyjä, jotka eivät objektiivisesti ole tarpeellisia kierrätysjärjestelmän tehokkuusvaikutusten aikaansaamiseksi.
Relevantit tuote- ja maantieteelliset markkinat
Relevantit tuotemarkkinat ovat virvoitusjuomien ja mietojen alkoholijuomien uudelleen täytettävien vähittäismyyntipäällysten kierrätystoiminnan markkinat. Nämä markkinat ovat Suomen laajuiset. Suomessa on tällä hetkellä vain kaksi toiminnassa olevaa kierrätysjärjestelmää uudelleen täytettäville juomapakkauksille: A-Pullon ja Panimoliiton hallinnoimat järjestelmät. Panimoliiton ylläpitämä kierrätysjärjestelmä siirtyi Yhdistyksen hallintoon 1.4.2004 alkaen. Lisäksi materiaalina hyödynnettäville tölkeille on kierrätysjärjestelmä (Palpa).
A-Pullon ja Yhdistyksen järjestelmissä ei ole päällekkäisyyksiä. A-Pullon järjestelmä eroaa Yhdistyksen järjestelmästä siten, että se myös tarjoaa kuljetus-, lajittelu-, varastointi- ja jakelupalveluita. Kyse ei ole siis pelkästä järjestelmän hallinnoinnista. Lisäksi pakkauksia käytetään eri juomille: A-Pullon pakkauksia käytetään väkevien ja keskivahvojen alkoholijuomien, mietojen viinien ja vahvojen siidereiden pakkaamiseen. Primalcon omaa 0,5 l:n pulloa käytetään myös etikan pakkauksena. Yhdistyksen järjestelmässä pulloja käytetään vain oluiden, virvoitusjuomien ja mietojen siiderien pakkaamiseen.
Lidl Suomi Ky sai liiketoimintaa aloittaessaan luvan myös omalle uudelleen täytettävien pullojen kierrätysjärjestelmälle, mutta siirtyi myöhemmin Panimoliiton järjestelmään sopimuskumppaninsa kautta. Näin ollen Yhdistys tulisi olemaan ainoa valtakunnallinen toimija uudelleen täytettävien olut- ja virvoitusjuomapakkausten kierrätystoiminnan markkinoilla Suomessa.
Hakijoiden esittämien tehokkuusperusteluiden arviointi ja tehokkuusetujen siirtyminen kuluttajille
Taloudellisina tehokkuusperusteluina hakijat ovat muun muassa esittäneet, että yritysten välinen yhteistyö uudelleentäytettävien pullojen osalta ja yhtenäispäällysteiden käyttö johtavat tuotanto-, varastointi- ja pääomakustannusten alenemiseen, koska yritysten ei tarvitse jatkuvasti investoida uusien pullojen hankintaan. Yhteinen järjestelmä mahdollistaa pakkausmäärien tasaamisen panimoiden välillä. Lisäksi hakijat ovat esittäneet, että Panimoiden ja Kaupan yhteistyö on tarpeellista tehokkuusetujen ja toiminnan tehostamisen kannalta, koska päivittäistavarakauppa muodostaa olennaisen osan kierrätysprosessia.
Kilpailuvirasto hyväksyy esitetyt perustelut ja katsoo, että Kaupan ja Panimoiden yhteistyöllä voidaan edistää tehokkuusetujen välittymistä asiakkaille. Pakkausdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toinen alakohta nimenomaisesti edellyttää muiden taloudellisten toimijoiden mukaan pääsyä kierrätysjärjestelmään.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että järjestelmässä harjoitettava hintayhteistyö on objektiivisesti ottaen tarpeellista kierrätysjärjestelmän toimivuustavoitteiden saavuttamiseksi ja eri yritysten tasapuolisen kohtelun toteuttamiseksi. Panimot tekevät yhteistyötä kustannusvastaavuuden periaatteella, jonka turvin panimoiden voidaan arvioida käsittelevän toisten panimoiden päällysteitä koko järjestelmän toimivuuden turvaavalla tavalla.
Yksimielisyyden vaatiminen Panimoiden ja Kaupan antamien hintasuositusten antamiselle on omiaan hillitsemään perusteettomat hinnankorotukset. Esimerkiksi pullonpalautuspalkkio on kaupalle osa myyntikatetta ja panimoille kustannus. Yhteinen näkemys palkkion suuruudesta on omiaan varmistamaan kierrätysjärjestelmän toimivuuden.
Pantti luo kuluttajille kannusteen palauttaa pakkaukset vastaanottopaikkoihin ja tätä kautta ympäristön saastumisesta aiheutuvat haitat ja kustannukset vähenevät. Kuluttajan edun mukaista on mahdollisuus palauttaa järjestelmään kuuluvia pakkauksia mihin tahansa yli 8000 vastaanottopisteestä, mikä osaltaan parantaa järjestelmän toimivuutta.
Kierrätysjärjestelmän hallintaan liittyvä ja osapuolten keskinäinen yhteistyö on objektiivisesti ottaen tarpeellista järjestelmän toimivuuden kannalta. Esimerkiksi järjestelmään liittyvä talvivarastointi on tarpeellista järjestelmän toiminnalle, koska juomat ovat sesonkituotteita.
Yllä esitetyt tehokkuusvaikutukset johtavat samalla erityislainsäädännössä säädettyjen ja sitä soveltavissa päätöksissä edelleen määrättyjen ympäristötavoitteiden toteuttamiseen. Järjestelmä toteuttaa pakkausdirektiivin ensisijaisen tavoitteen ehkäistä pakkausjätteiden syntymistä. Pakkausdirektiivin johdannon mukaan paras keino pakkausjätteen tuottamisen välttämiseksi on pakkausten kokonaismäärän vähentäminen, mihin päästään pakkauksia uudelleen täyttämällä. Ympäristön suojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytetty Euroopan yhteisön perustamissopimuksen keskeisiin tavoitteisiin Amsterdamin sopimuksella (97/C 340/01).
Hakijat ovatkin esittäneet yhtenäispäällysteiden käytön kautta tavoitteeksi pitää päällystekanta ja sen käytöstä johtuvat kustannukset mahdollisimman alhaisina sekä näin vähentää ympäristön saastumista EY:n pakkausjätedirektiivin ja sitä vastaavan valtioneuvoston päätöksen mukaisesti.
Kierrätysjärjestelmän hallinnon erottaminen panimoiden etujärjestönä toimivasta Panimoliitosta lisää kierrätysjärjestelmän avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden uskottavuutta. Uusien jäsenten hyväksyntä tapahtuu sidottua harkintavaltaa käyttäen. Tällä perusteella Kilpailuvirasto odottaa hakijoiden ilmoittaman keskeisen periaatteen, jonka mukaan järjestelmä on avoin kaikille hallinnointisääntöjä noudattamaan sitoutuville yrityksille, toteutuvan.
Yhdistyksen päätöksenteon ja toiminnan mahdollisten kilpailua rajoittavien vaikutusten arviointi
Yhdistyksen kaltaisten kierrätysjärjestelmien kilpailuvaikutuksien arvioinnissa keskeinen näkökohta on järjestelmien mahdollinen vaikutus lopputuotemarkkinoilla käytävään kilpailuun. Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota erityisesti järjestelmässä tapahtuvaan kilpailijoiden väliseen tietojen vaihtoon. Tässä yhteydessä kilpailun kannalta arkoja tietoja ovat tuotanto- ja myyntimääriä tai -tavoitteita koskevat tiedot.
Uusien päällysteiden hankintaa ja päällystekannan romutusta koskevien päätösten tekoa varten jäsenet toimittavat yhdistyksen jäsenistä riippumattomalle toimitusjohtajalle tältä osin välttämättömät tiedot. Toimitusjohtaja ei luovuta yksittäisiä jäseniä koskevia tietoja muille jäsenille. Kilpailuvirasto pitää tärkeänä, ettei työskentely päällystekohtaisissa toimikunnissakaan johda kilpailullisesti arkojen tietojen välittymiseen jäsenien kesken.
Yhdistyksen hallitus päättää kaikista keskeisistä yhdistyksen toimintaan liittyvistä asioista. Hallitus voi esimerkiksi muuttaa hallinnointisääntöjä. Hallituksen kokoonpanoksi on ilmoitettu viisi jäsentä, jossa Hartwallilla, Sinebrychoffilla, Olvilla, pienpanimoilla ja yhdellä muulla jäsenellä on kullakin yksi ääni. Lisäksi Kaupalla on vailla äänivaltaa oleva edustaja hallituksessa. Tällaisella päätöksentekorakenteella kahdella suurimmalla yrityksellä ei ole yhteistä määräysvaltaa hallituksen päätöksenteossa. Kilpailuvirasto pitää tätä toimivan kilpailun kannalta välttämättömänä.
Kulloinkin käytössä oleva päällystekanta määrittää lopputuotteiden tuotannon potentiaaliset rajat. Yhdistyksen hallinnointisääntöjen mukaisesti uusia pulloja hankitaan riittävästi siten, että jäsenten yhteinen päällystetarve tulee tyydytetyksi. Uusien pullojen hankinnasta ja päällystekannan romutuksesta päättää Yhdistyksen hallitus Yhdistyksen toimitusjohtajan esityksestä. Kukin jäsen voi osallistua päätösten valmisteluun päällystekohtaisissa toimikunnissa[4].
Yhdistyksen päätöksenteossa tehdään päällystekannan kokonaismäärää rajoittavia päätöksiä, joilla voi olla jäsenyritysten tuotannon edellytyksiä rajoittavia vaikutuksia. Mikäli päällystemäärä osoittautuu kokonaistuotannon tai yksittäisen panimon tarpeen kannalta riittämättömäksi, yhdistyksen päätöksenteolla on kilpailunrajoituslain 6 § 2 kohdassa tarkoitettu tuotantoa rajoittava vaikutus. Kukin jäsen on myös velvollinen järjestämään päällysteiden keräilyn siten, että jokaiselta asiakkaalta kerätään jäsenen tälle toimittama määrä päällysteitä. Hallinnointisääntöihin sisältyvä 95 % uudelleentäyttöaste tarkoittaa sitä, että kukin jäsen on velvollinen täyttämään käyttämänsä juomapakkaukset siten, että vähintään 95 % jäsenen täyttämistä juomapakkauksista on käytettyjä juomapakkauksia. Tämä velvoite saattaa aiheuttaa juomapakkausten saatavuusongelmia alan pienille ja keskisuurille yrityksille, joiden on vaikea järjestää juomapakkausten valtakunnallista keräilyä kustannustehokkaasti.
Kilpailuvirasto katsoo, että Yhdistyksen tosiasiallisesti tuotannon rajoituksia aikaansaavalla päätöksenteolla on aina siinä määrin kilpailua rajoittavia ja/tai poissulkevia vaikutuksia, ettei se voi tulla kilpailunrajoituslain 6 § 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin. Edellytyksiä ei tältä osin myöskään ole kilpailunrajoituslain 19 §:ssä säädetyn poikkeusluvan myöntämiseen. Kilpailuvirasto katsoo myös, että Yhdistyksen tulee 95 %:n uudelleentäyttövelvoitetta tulkitessaan kiinnittää asianmukaista huomiota mahdollisten kilpailua rajoittavien tai poissulkevien vaikutusten estämiseen.
Poikkeusluvan turvin toimiessaan Yhdistys on ainoa valtakunnallinen toimija uudelleen täytettävien olut- ja virvoitusjuomapakkausten kierrätyksen markkinoilla Suomessa. Sen toimintaa voidaan arvioida horisontaalista yhteistyötä koskevien kilpailusääntöjen lisäksi myös määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien kilpailusääntöjen perusteella. Yhdistys on kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentissa tarkoitettu määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Yhdistyksen markkina-asema korostaa syrjimättömän, tasapuolisuuden ja kohtuullisuuden velvoitetta markkinoilla toimiessaan. Tämä tulee esimerkiksi esiin hyväksyttäessä uusia jäseniä yhdistykseen.
Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 täytäntöönpanon sekä kansallisen kilpailunrajoituslain uudistuminen
Toukokuun alusta 2004 tulee voimaan Neuvoston asetus ((EY) N:o 1/2003) perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta. Asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Kansallisen kilpailuviranomaisen on sen mukaan aina sovellettava Rooman sopimuksen artikloja 81 ja 82 kilpailunrajoituksiin, mikäli näillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Soveltaessaan artiklaa 81 kansallinen kilpailuviranomainen ei voi poiketa kansallisen lainsäädännön perusteella artiklan 81 soveltamiskäytännöstä. Toukokuun alun jälkeen Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 soveltamisen osalta elinkeinonharjoittajat eivät voi enää saada poikkeuslupia tai puuttumattomuustodistuksia.
Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 täytäntöönpanon uudistuksen yhteydessä on käynnistetty myös kansallisen kilpailunrajoituslain uudistaminen. Hallituksen esitys eduskunnalle (HE 11/2004 vp.) merkitsisi kansallisen kilpailulainsäädännön harmonisointia artiklojen 81 ja 82 ja niiden täytäntöönpanoasetuksen kanssa. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi artiklaa 81 vastaava kieltopykälä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan luopumista nykyisistä kansallisista poikkeuslupa- ja puuttumattomuustodistusjärjestelmistä, koska niistä luovutaan yhteisötasollakin. Hallituksen esityksen mukaan ennen lain voimaantuloa kansallisen kilpailunrajoituslain perusteella myönnetyt poikkeusluvat ovat voimassa poikkeusluvassa määrättyyn päivään asti.
Kilpailuviraston ratkaisu
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta Ekopulloyhdistys ry:ssä harjoitettavaan, päätöksessä tarkemmin kuvattuun, hintayhteistyöhön. Poikkeuslupa koskee sekä jäseninä olevien panimoiden keskinäistä että jäseninä olevien panimoiden ja yhteistyösopimukseen liittyneiden kaupan sopijapuolten välistä yhteistyötä.
Poikkeusluvan ehtona on
- etteivät Ekopulloyhdistys ry:n jäsenet vaihda keskenään tietoja, jotka voisivat antaa mahdollisuuden lopputuotemarkkinoilla käytävän kilpailun rajoittamiseen tai koordinoimiseen;
- ettei kahden suurimman panimon yhteinen määräysvalta toteudu Ekopulloyhdistys ry:n hallituksen päätöksenteossa;
- etteivät Ekopulloyhdistys ry:n jäsenet päätöksenteossaan saa aikaan joko jäseninä tai yhdistykseen muutoin yhteistyössä olevien panimoiden tuotantoa rajoittavia vaikutuksia.
Mikäli Ekopulloyhdistys ry:n toiminta saa aikaan tällaisia tuotantoa rajoittavia vaikutuksia, se ei täytä kilpailurajoituslain 6 § 2 kohdassa säädettyä poikkeusta. Edellytyksiä 19 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan myöntämiseen tällaiselle toiminnalle ei ole.
Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä harkitessaan virasto on ottanut huomioon EY:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanoasetuksen määräykset perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklojen ja kansallisen kilpailuoikeuden välisestä suhteesta sekä kilpailunrajoituslain uudistus suunnitelmat. Lisäksi Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että Ekopulloyhdistys ry:n aikaansaamat kilpailunrajoitukset vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja rajoituksiin olisi näin sovellettava yhteisön kilpailuoikeutta.
Näistä syistä Kilpailuvirasto on tullut johtopäätökseen, ettei haettua poikkeuslupaa voida, eikä ole tarpeenkaan, myöntää laajemmalti tai pidemmäksi ajaksi kuin mikä on välttämätöntä siirtymäajan varaamiseksi hakijoille kierrätysjärjestelmän käynnistämiseksi ja sopeuttamiseksi kilpailunrajoituslain uusiin säännöksiin ja erityisesti yhteisön oikeuden vaatimuksiin.
Poikkeusluvan voimassaoloaika
Poikkeuslupa on voimassa myöntämispäivästä vuoden 2004 loppuun saakka.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §, 6 §, 19 § ja 19 a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Pienyrityksen määritelmä vastaa valtioneuvoston asetuksen (1052/2000) mukaista määritelmää. Pienyritykseksi luetaan yritys, jonka liikevaihto on alle 841000 euroa.
[2] Komission virallinen huomautus 31.01.2002/C(2002)301 koskien pakkauksia ja pakkausjätettä ja Komission perusteltu lausunto 17.7.2002/C(2002)2851.
[3] Mm. tätä tavoitetta varten on annettu Hallituksen esitys Eduskunnalle (152/2003 vp.) laiksi jätelain muuttamisesta sekä laiksi ajoneuvojen siirtämisestä ja romuajoneuvojen hävittämisestä annetun lain 4 §:n muuttamisesta.
[4] Jokaisella jäsenellä on oikeus osallistua toimikuntiin niiden päällystetyyppien osalta, joita se käyttää.