Hakija
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
Hakemus
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (jäljempänä myös MTK) on hakenut 29.1.1999 päivätyllä kirjeellään kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta tai lain 19 §:n mukaista poikkeuslupaa metsänomistajien yhteistyölle raakapuukaupassa.
Hakemuksen tausta
Kilpailuvirasto myönsi 15.1.1997 poikkeusluvan[1], joka koskee tilapäisissä neuvottelukunnissa harjoitettavaa metsänomistajien välistä yhteistyötä neuvotteluissa, joissa pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista yksittäisten metsäteollisuusyritysten kanssa (ns. yrityskohtainen puukauppamalli). Poikkeuslupa oli voimassa 30.4.1999 saakka.
MTK:n 29.1.1999 päivätty hakemus koskee 15.1.1997 myönnetyn poikkeusluvan jatkamista. Virasto totesi päätöksessään, että poikkeuslupaa voidaan jatkaa 30.4.1999 jälkeen, mikäli poikkeusluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.
Kilpailuvirasto on ottanut MTK:n hakemusta käsitellessään huomioon aiemman poikkeusluvan käsittelyssä esitetyt näkemykset sekä MTK:n ja Metsäteollisuus ry:n Kilpailuvirastolle toimittamat raportit, joissa on selostettu yrityskohtaisten neuvottelujen toteuttamista ja raakapuukaupan toimivuutta.
MTK:n esittämät perustelut
MTK:n mukaan Kilpailuvirastolle aikaisemmin toimitettu aineisto osoittaa, että poikkeusluvan myöntämisen ehdot täyttyvät edelleen. MTK toteaa kuvanneensa järjestelmän toimivuutta ja sen avulla käytännössä saavutettuja tehokkuusetuja Kilpailuvirastolle vuosittain toimitetuissa raporteissa. Lisäksi MTK on toimittanut Kilpailuvirastolle 18.3.1999 konsulttitoimisto Indufor Oy:n laatiman selvityksen puuraaka-aineen käyttöarvon muutoksista 1997-98. Kyseinen selvitys on ollut metsänomistajien neuvottelukuntien käytössä.
Tilastot puun myyntimääristä osoittavat MTK:n mukaan sen, että metsänomistajien yhteistyö on tehostanut puun markkinoille tuloa ja metsävarojen käyttöä. Myyntimäärät vuosina 1997 ja 1998 ovat olleet huomattavat ja raaka-aineen tarjonta yksityismetsistä on vastannut kysyntää.
MTK kiinnittää raakapuukaupan markkinaolosuhteissa erityistä huomiota siihen, että kolmen suuren ostajan osuus on yli 90 prosenttia raakapuukaupasta ja kuitupuun osalta tätäkin korkeampi. Tässä tilanteessa puukauppaa edistävän luottamuksen syntyminen markkinaosapuolten välille edellyttää MTK:n mukaan myyjien yhteistyön tuloksena syntyvää signaalia raakapuun hinnan kehittymisestä.
MTK katsoo, että Stora Enso yrityskeskittymän muodostuminen on merkittävin markkinaolosuhteissa viime aikoina tapahtunut muutos. Stora Enson muodostumisen myötä puunhankinnan markkina-alue laajentuu ostajan kannalta kattamaan Itämeren alueen. Myyjien kannalta raakapuun kuljetuskustannukset ovat sen sijaan liian korkeat, jotta myynti oman markkina-alueen ulkopuolelle olisi kannattava vaihtoehto. Myös pystykauppa vallitsevana kauppatapana vähentää MTK:n mukaan myyjien mahdollisuuksia löytää tuotteelleen ostajia oman alueensa ulkopuolelta. Suurostajat voivat kuitenkin halutessaan muuttaa puun luonnollisia kuljetusvirtoja ja painottaa siten hankintoja ja hintoja alueellisesti riippumattomina puun myyjistä. MTK toteaa, että erityisesti EU:n ulkopuolisen tuontipuun osuutta tehtaiden puuhuollossa voidaan haluttaessa käyttää keinona manipuloida keinotekoisesti hintatasoja Suomen markkinoilla. Tämä lisää edelleen ostajayritysten riippumattomuutta yksityismetsänomistajista.
MTK korostaa, että yrityskohtaisia neuvotteluja käydään ei-sitovasta hintatasokuvauksesta, jonka perusteella puun myyntiä suunnitteleva metsänomistaja pystyy hahmottamaan puumarkkinoilla odotettavissa olevan käyvän markkinahintatason. Yksittäistä kauppaa koskevat hinnat neuvotellaan joka kerta erikseen ostajan ja myyjän kesken. MTK:n mukaan neuvottelutulos voi kuvata kantohintaa, tienvarsihintaa tai hintaa tehtaan portilla.
MTK katsoo, että järjestelyn tarkoituksena tai vaikutuksena ei ole hintakilpailun rajoittaminen tai estäminen. Järjestelyn tarkoituksena tai vaikutuksena ei myöskään ole häiritä markkinoiden itseohjautuvuutta, vaan parantaa sellaisten markkinoiden toimivuutta, joiden itseohjautuvuus on heikko. MTK katsoo, että neuvottelujärjestelmällä ei ole hintasuosituksille ominaisia vahingollisia vaikutuksia, minkä vuoksi sille voitaisiin myöntää kilpailunrajoituslain 19 a §:ssä tarkoitettu puuttumattomuustodistus. Mikäli Kilpailuvirasto katsoisi, että neuvotteluissa on kyse kilpailunrajoituslain vastaisesta hintayhteistyöstä, MTK hakee järjestelylle toistaiseksi voimassa olevaa poikkeuslupaa. Jos virasto myöntäisi poikkeusluvan määräaikaisena, sen tulisi olla MTK:n mukaan voimassa vähintään kymmenen vuotta.
MTK viittaa hakemuksessaan myös Euroopan yhteisöjen komission julkaisemaan yrityskohtaista neuvottelujärjestelmää koskevaan myönteiseen kantaan[2]
Hakemuksesta annetut lausunnot
Kilpailuvirasto on saanut MTK:n hakemuksesta lausunnot 4.3.1999 Koneyrittäjien liitto ry:ltä, 26.2.1999 Metsäteollisuus ry:ltä, 22.2.1999 Sahayrittäjät ry:ltä, 4.3.1999 Stora Enso Oyj:ltä, 5.3.1999 Suomen Metsätilanomistajien Liitto ry:ltä, 1.3.1999 Suomen Sahat ry:ltä ja 26.2.1999 UPM-Kymmene Oyj:ltä.
Metsätilanomistajien Liitto korostaa lausunnossaan yhteisen hintanäkemyksen aikaansaamisen tärkeyttä ja puoltaa poikkeusluvan jatkamista. Metsätilanomistajien mukaan heidän mahdollisuutensa saada tietoa puun hinnoista on heikompi kuin maanviljelijämetsänomistajilla, jolloin tieto puun keskimääräisestä hintatasosta on tärkeä puun myyntikäyttäytymiseen vaikuttava tekijä. Myös Koneyrittäjien liitto pitää tärkeänä yhteisen näkemyksen löytämistä ainakin raakapuun hinnanmuutoksen suunnasta. Koneyrittäjien mielestä suhdannekäänteiden ennakoiminen on merkittävin ja haastavin tavoite hintaodotusneuvotteluille. Koneyrittäjien mukaan markkinainformaation tuottamiseen ja läpinäkyvyyteen tulisi muutoinkin kiinnittää huomiota tavoiteltaessa toimivia puumarkkinoita. Läpinäkyvyyttä edistää koneyrittäjien mielestä se, että hintaodotuksia kuvattaessa ei sidota toisiinsa erillisiä tuotteita (hakkuuoikeus) ja palveluja (puunkorjuupalvelu) esimerkiksi kuvaukseksi odotetusta tienvarsihinnasta, koska tämä merkitsisi samalla neuvottelua puunkorjuupalveluiden hintaodotuksista.
Piensahoja edustava Sahayrittäjät ry katsoo, että hintojen määräytyminen vapaasti kysynnän ja tarjonnan mukaan saattaisi aiheuttaa häiriöitä puukauppaan ja vaikeuttaa entisestään pienimpien sahojen toimintaa. Sahayrittäjät puoltaa poikkeusluvan jatkamista määräaikaisena. Hintaneuvotteluissa tulisi kuitenkin ottaa Sahayrittäjät ry:n mielestä huomioon lopputuotteiden markkinahinnat. Sahayrittäjät kiinnittää huomiota siihen, että vuonna 1998 tukin hintaa nostettiin, vaikka sahatavaran hinnat olivat laskussa. Suomen Sahat ry puolestaan toteaa, että itsenäisten sahojen näkökulmasta nykyinen puukauppamalli ei ole ollut toimiva. Puukauppaan on tullut pitkiä taukoja hintanäkemysneuvotteluiden hitaan etenemisen vuoksi. Tukkipuun hintanäkemys ei ole Suomen Sahat ry:n mielestä perustunut todelliseen markkinatilanteeseen, vaan sen hinta on ollut neuvottelutaktinen tekijä, jolla kuitupuun hintanäkemys on saatu alemmaksi. Nykyisen neuvottelujärjestelmän lopettaminen aiheuttaisi kuitenkin lyhyellä aikavälillä suuria häiriöitä puukauppaan, minkä vuoksi Suomen Sahat ry puoltaa poikkeusluvan jatkamista. Kilpailuviraston edellytetään kuitenkin valvovan, että puutavaralajien hintasuhteita ei neuvotteluissa tietoisesti vääristetä.
Metsäteollisuutta edustava tahot katsovat lausunnoissaan, että nykyinen yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä ei ole toiminut odotetulla tavalla. Käytyjen neuvottelujen todetaan olleen pitkiä ja vaikeita eikä neuvotteluille asetettuja tavoitteita ole kyetty aina saavuttamaan. Lausunnoissa korostetaan, että nykyinen neuvottelumalli ei sovellu ainakaan pysyväksi menettelyksi, vaan puukaupan kilpailullisuutta on edelleen asteittain kehitettävä. Esimerkiksi puun hintatasoa kuvaavan tilastointimallin on esitetty olevan nykyistä järjestelmää tehokkaampi ja selkeämpi tapa tasoittaa informaatioepätasapainoa puun myyjien ja ostajien väillä. Sekä Stora Enso Oyj (jäljempänä Enso) että UPM-Kymmene Oyj (jäljempänä UPM-Kymmene) katsovat, että mahdollinen poikkeuslupa nykyiselle neuvottelujärjestelmälle tulisi myöntää korkeintaan yhdeksi vuodeksi.
Ilmoitukset neuvottelujen päättymisestä
UPM-Kymmene toimitti Kilpailuvirastolle 9.4.1999 päivätyn kirjeen, jossa se ilmoitti, että UPM-Kymmenen ja metsänomistajien edustajien väliset neuvottelut olivat päättyneet tuloksettomina 29.3.1999. Yhtiön tavoitteena ei ole käynnistää neuvotteluja tänä vuonna uudelleen. UPM-Kymmene katsoo, että päättynyt neuvottelukierros osoitti todeksi epäilyn siitä, että neuvottelujärjestelmä ei toimi laskusuhdanteessa, jolloin puun hintatason on alennuttava. UPM-Kymmene arvioi yrityskohtaisen neuvottelumallin toimimattomuuden johtuvan ensisijaisesti metsänomistajapuolen neuvotteluorganisaatiosta, jolta puuttuu yhtiön mielestä neuvottelukokemusta sekä halu ja kyky pitkäjänteiseen vastuunottoon.
Myös Enso ilmoitti 12.4.1999 päivätyssä kirjeessään, että sen ja metsänomistajien neuvottelut olivat päättyneet kuluvan vuoden osalta tuloksettomina. Samalla Enso totesi, että se ei pidä mahdollisena uusien neuvottelujen aloittamista kuluvana vuonna.
MTK:n lisäselvitys
Kilpailuvirasto totesi saamiensa selvitysten perusteella alustavana arvionaan, että MTK:n poikkeuslupahakemuksen tarkoittama yrityskohtainen puukauppamalli ei ole toiminut siten kuin virasto 15.1.1997 tekemässään päätöksessä oletti. Tämän vuoksi virasto ilmoitti MTK:lle 15.4.1999 lähettämässään kirjeessä, että se ei pidä mahdollisena jatkaa yrityskohtaiselle puukauppamallille myöntämäänsä poikkeuslupaa. Samalla virasto varasi MTK:lle mahdollisuuden esittää näkemyksensä siitä, onko poikkeusluvan myöntäminen yrityskohtaiselle puukauppamallille MTK:n mielestä edelleen tarpeen.
MTK pitää 26.4.1999 päivätyssä selvityksessään poikkeusluvan myöntämistä yrityskohtaiselle puukauppamallille edelleen tarpeellisena sekä katsoo, että edellytykset poikkeusluvan myöntämiselle täyttyvät.
MTK:n mielestä neuvottelujärjestelmän olemassaolo on pidettävä erillään siitä, millaiseen ratkaisuun kunakin vuonna päädytään. MTK myöntää, että neuvottelumekanismi on yrityskohtaisessa järjestelmässä raskaampi kuin aikaisemmat neuvottelut keskusjärjestötasolla. Neuvottelujärjestelmän todetaan kuitenkin olevan nimenomaan kilpailuviranomaisten edellyttämällä tavalla ad hoc -luonteisen. Se, onko neuvottelutulokseen pääsemistä pidetty yrityksissä helppona vai vaikeana, ei ole MTK:n mielestä neuvotteluratkaisun löytymisen kannalta olennaista.
MTK:n metsävaltuuskunnan todetaan myös valmistautuneen neuvottelemaan kaikkien halukkaiden yritysten kanssa. Itsenäiset sahat eivät ole kuitenkaan esittäneet yrityskohtaisten neuvottelujen käynnistämistä. Metsänomistajakunnan ilmoitetaan olevan kiinnostunut itsenäisten sahojen toimintaedellytyksistä, koska ne tuovat vaihtoehtoja puukauppaan. Suomen Sahat ry:n katsotaan kuitenkin olleen koko ajan passiivinen puukaupan kehittämistyössä.
MTK toteaa myös, että puukaupan rytmi ajoittuu perinteisesti sekä taloudellisista että ilmastollisista syistä erityisesti syksyyn. Neuvotteluratkaisut ovat sekä vuonna 1997 että vuonna 1998 edesauttaneet puun markkinoille tuloa kysyntää vastaavasti sekä kannustaneet tasaiseen puukauppaan. Mikäli neuvotteluratkaisuja ei olisi syntynyt, epävarmuus markkinoilla olisi saattanut lisääntyä ja puun markkinoille tulo hidastua. MTK katsoo myös, että tukin hintaa on nostanut kova kysyntä, ei neuvottelujärjestelmä. MTK arvelee, että tukin hinta olisi ryöstäytynyt ilman neuvottelujärjestelmää.
Lisäksi MTK toteaa, että hakkuusuunnitetta suurempi tukkipuun osuus puunkorjuussa on vääristänyt puun käytön rakennetta. Erittäin suuri tukkipuun kysyntä on heijastunut myös hintakehitykseen. Tukkipuun hinnan nousu ei siten ole johtunut yrityskohtaisesta neuvottelujärjestelmästä. Pienet sahat ovat joutuneet maksamaan integraattien muodostamaa hintatasoa, jolloin tukkipuun hinnan noustessa myös hakeraaka-aineen ostohinta on noussut. Itsenäiset sahat joutuvat kuitenkin myymään sahahakkeen integraattien jalostukseen huomattavasti alhaisemmalla hinnalla. Kuiduttavan teollisuuden etujen mukaista on painaa kuitupuun hinta alas, koska kuitupuun hinta määrää myös tukista sahauksen sivutuotteena tehdyn sahahakkeen hinnan. Tästä voi MTK:n mukaan aiheutua sahoille suurempia menetyksiä kuin puun hinnan noususta.
Suomen kuitupuumarkkinoilla on MTK:n mukaan otettava merkittävänä erityispiirteenä huomioon myös ostajayritysten välinen yhteistyö puunhankinnan logistiikassa (ns. vaihtopuut). Vaihtopuut muodostavat yritysten välille rakenteellisen linkin, joka välittää strategista hintainformaatiota ja poistaa ostajilta kannusteet kilpailla keskenään hinnalla kuitupuun hankinnassa. Korkeampaa hintaa maksanut yritys joutuu joka tapauksessa luopumaan vaihtopuistaan yhteisesti sovitulla alemmalla hintatasolla yritysten keskinäisessä puunvaihdossa.
Metsänomistajien todetaan ottaneen myönteisesti vastaan parin vuoden aikana syntyneet yrityskohtaiset neuvottelutulokset. Puukauppoja on tehty vilkkaasti sen jälkeen, kun vuosittain on syntynyt yrityskohtainen ratkaisu. MTK:n mukaan huomioon on otettava myös se, että viime vuonna korjuuolosuhteet olivat vaikeat runsaiden sateiden vuoksi. Tästä huolimatta puuhuolto toimi. MTK katsoo, että yrityskohtaiset neuvottelut ovat taanneet teollisuuden käyttöasteen säilymisen tasaisen korkeana ja lisänneet merkittävästi puuhuollon varmuutta. Mikäli yhteisiä näkemyksiä hintaodotuksista ei olisi, yritysten ostoasiamiehet joutuisivat MTK:n mukaan käymään nykyistä huomattavasti vaikeampia ja pitkäaikaisempia neuvotteluja yksittäisistä puukaupoista metsänomistajien kanssa.
MTK toteaa myös, että pitkällä aikavälillä puun reaalihinta on ollut laskeva. Neuvotteluissa on pyritty hakemaan sellaista ratkaisua, joka turvaa puun hinnan kehityksen pitkäjänteisesti. Myös metsätalouden harjoittamisen on oltava kannattavaa toimintaa, mikä myös Kilpailuviraston tulee MTK:n mukaan ottaa huomioon päätöstä tehtäessä.
MTK katsoo, että kahden toimintavuoden osalta ei voida vielä tehdä johtopäätöksiä siitä, kuinka yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä toimii koko suhdannekierron aikana. Metsätalouden harjoittamisen pitkäjänteisyys vaatii, että puukaupan kehittämistyössä ratkaisut haetaan useamman vuoden kokemuksien perusteella. MTK:n mielestä yrityskohtaisen neuvottelujärjestelmän toimivuudesta tulee saada kokemuksia vähintään viiden vuoden ajalta, jotta saataisiin näyttöä järjestelmän toimivuudesta eri suhdannetilanteissa. Toisaalta samalla on MTK:n mukaan syytä kehittää puukauppaa vahvistavia toimenpiteitä, kuten markkinainformaation lisäämistä ja metsäteollisuuden hinnoittelun avoimmuutta
MTK toteaa myös, että saatujen kokemusten perusteella voi tulla harkittavaksi esittää parannuksia nykyiseen neuvottelujärjestelmään. Yritysten esittämien lausuntojen valossa ja koska on käynyt ilmi, että yrityspuolella käydään vain yhdet todelliset neuvottelut, voi olla välttämätöntä siirtyä myyjäpuolen valtakunnallisen tason yhteistyöhön kuitupuun osalta yrityskohtaisissa hintaodotusneuvotteluissa.
Lisäksi MTK kiinnittää huomiota siihen, että EY:n komissio on poikkeusluvan sisältöisessä hallinnollisessa kirjeessä antanut luvan yrityskohtaisen puukauppajärjestelmän soveltamiseen viideksi vuodeksi. Komission todetaan ilmoittaneen asian käsittelyn yhteydessä, että asiassa olisi ollut mahdollista saada virallinen poikkeuslupapäätös hallinnollisen kirjeen asemasta. Hallinnolliseen kirjeeseen päädyttiin muun maussa sen vuoksi, että virallisen päätöksen tekeminen olisi viivästyttänyt merkittävästi asian ratkaisemista. MTK katsoo, että Kilpailuviraston ei tulisi tehdä komission ratkaisusta poikkeavaa päätöstä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituksen määrittely
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohta kieltää samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien tai niiden yhteenliittymien hintoja ja vastikkeita koskevat sopimukset, suositukset tai vastaavat järjestelyt. Hintayhteistyön kielto koskee yritysten nimenomaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteisymmärrystä ja myös yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai vastaavia järjestelyjä, joilla rajoitetaan ja ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä.
MTK:n hakemuksessa tarkoitetut raakapuukauppaa koskevat neuvottelut käydään yrityskohtaisesti yhteiseen käsitykseen pääsemiseksi markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista. Neuvotteluissa metsänomistajia edustavat tilapäiset neuvottelukunnat, joille MTK:n metsävaltuuskunta antaa valtuutuksen neuvottelujen käymiseen ja päätöksentekoon. Tilapäisiin neuvottelukuntiin osallistuvat metsänomistajat ovat keskenään kilpailevia elinkeinonharjoittajia ja neuvottelukuntia voidaan siten pitää tällaisten elinkeinonharjoittajien yhteenliittyminä. Neuvottelukunnissa metsänomistajat muodostavat metsäteollisuusyritysten kanssa käytäviä neuvotteluja varten yhteisen näkemyksen keskeisten puutavaralajien tukki- ja kuitupuiden hintataso-odotuksista. Tällainen yhteistyö on kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa kiellettyä kilpailukeinojen käytön horisontaalista ohjaamista.
Koska yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä sisältää kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyä yhteistyötä, järjestelylle ei voida myöntää MTK:n hakemaa puuttumattomuustodistusta, vaan järjestelmän jatkaminen edellyttää kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaista poikkeuslupaa.
Metsänomistajien yhteistyön kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai niiden yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, että lain 6 §:n 1 kohdan säännöstä ei sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Aiemman poikkeusluvan myöntämisen perusteet
Kilpailuvirasto kiinnitti 15.1.1997 tekemässään päätöksessä huomiota siihen, että MTK ja Metsäteollisuus ry olivat tehneet 21.11.1994 sopimuksen puukaupan pitkäjänteisestä kilpailullisesta kehittämisestä. Sopimukseen liittyi aiepöytäkirja sekä 10.6.1996 allekirjoitettu lisäpöytäkirja. Marraskuussa 1994 solmitun sopimuskokonaisuuden tavoitteena oli luoda perusteet toimiville puumarkkinoille, jotka ovat turvaamassa kansantalouden tasapainoista kehitystä muun muassa mahdollistamalla metsävarojen optimaalisen hyödyntämisen, takaamalla teollisuuden puuhuollon toimivuuden ja turvaamalla puun tehdashinnan kilpailukykyisyyden. Osapuolet sitoutuivat myös puukaupan kilpailullisuuden asteittaiseen kehittämiseen. Osapuolet katsoivat, että tavoitteiden toteutuminen edellytti jonkinlaista yhteisymmärrystä puun markkinahinnan kehitystrendeistä.
Kilpailuvirasto katsoi, että edellä mainitussa sopimuskokonaisuudessa todetut tavoitteet ja sitoumukset lisäävät toteutuessaan metsätalouden ja metsäteollisuuden tehokkuutta. Näillä sitoumuksilla, joista ei ollut poikkeuslupaa myönnettäessä saatavissa tarkempia selvityksiä, oli siten ratkaiseva merkitys poikkeusluvan myöntämiselle. Virasto arvioi myös, että tavoitteisiin ei voitu päästä markkinoiden silloisessa kehitysvaiheessa ilman jonkinlaista myyjien yhteistyön tuloksena syntyvää signaalia raakapuun hinnan kehittymisestä.
Kilpailuvirasto piti poikkeusluvan myöntämistä arvioidessaan merkityksellisinä myös MTK:n arvioita, joiden mukaan yrityskohtainen puukauppamalli lisää alan tehokkuutta muun muassa mahdollistamalla teollisuusyritysten tuotantokapasiteetin käyttöasteen säilymisen tasaisen korkeana, vähentämällä teollisuuden pääomakustannuksia varastoinnissa puuhuollon varmuuden tuloksena, parantamalla suunnitelmallisuutta ja karsimalla epärealistisia hintaodotuksia, jotka aiheuttaisivat helposti myyjien vetäytymisen markkinoilta odottamaan seuraavaa noususuhdannetta.
Kilpailuvirasto ei kuitenkaan myöntänyt yrityskohtaiselle neuvottelumallille MTK:n pyytämää viiden vuoden poikkeuslupaa, koska poikkeuslupaa myönnettäessä ei voitu arvioida, miten kyseinen sopimusjärjestelmä ja sen perusteella pääasiassa integroituneiden metsäteollisuusyritysten kanssa käytävät neuvottelut tulevat vaikuttamaan pienten ja keskisuurten sahojen toimintaedellytyksiin. Lisäksi poikkeuslupaa myönnettäessä ei voitu vielä tarkoin kuvata puukauppamallin toteuttamiseen myyjäpuolelta osallistuvien neuvottelukuntien käytännön päätöksentekomenettelyä eikä mallin toimivuutta kunkin yrityksen kanssa käytävissä neuvotteluissa. Näin ollen virasto myönsi järjestelylle vain reilun kahden vuoden pituisen poikkeusluvan.
Raakapuumarkkinoiden erityispiirteet
Kilpailuvirasto on aiemmissa raakapuumarkkinoita koskevissa ratkaisuissaan tarkastellut laajasti raakapuumarkkinoiden toimintaa ja erityispiirteitä[3][4]
Kilpailuviraston keskeisenä perusteena raakapuukauppaa koskevan puunmyyjien hintayhteistyön sallivan poikkeusluvan myöntämisessä oli siten sen varmistaminen, että ostajille voidaan turvata häiriötön raakapuun saanti. Koska teollisuus joutuu hankkimaan merkittävän osan tarvitsemastaan raakapuusta suomalaisilta yksityismetsänomistajilta, Kilpailuvirasto arvioi vuonna 1997 tekemässään päätöksessä, että ilman yrityskohtaisia neuvotteluja puun markkinoille tulo saattaisi häiriintyä.
Metsänomistajien yhteistyön vaikutus raakapuun markkinoille tuloon
Yrityskohtainen puukauppamalli on toiminut käytännössä siten, että MTK on nimennyt myyjien neuvottelukunnat Enson ja UPM-Kymmenen kanssa käytäviin hintaodotusneuvotteluihin. Metsäliiton tarkoituksena on ollut tehdä omat hinnastonsa Enson ja UPM-Kymmenen neuvotteluissa saavutettujen hintanäkemysten perusteella. Muiden raakapuuta ostavien yritysten kanssa neuvotteluja ei ole poikkeusluvan voimassaoloaikana käyty. Ensimmäisenä vuonna neuvottelutulokseen päästiin molempien yritysten kanssa. Vuonna 1998 yhteinen hintanäkemys saavutettiin ainoastaan UPM-Kymmenen kanssa. Kyseiset neuvottelut päättyivät vasta kesäkuun lopussa. Kuten edellä todettiin, kuluvana vuonna neuvottelut sekä Enson että UPM-Kymmenen kanssa päättyivät tuloksettomina.
MTK on korostanut sitä, että raakapuun markkinoille tulossa ei ole ollut vuosina 1997 ja 1998 erityisiä ongelmia. Kilpailuviraston mielestä on erittäin vaikeaa osoittaa, mikä merkitys yrityskohtaisella neuvottelujärjestelmällä on ollut raakapuun markkinoille tuloa edistävänä tekijänä ja mikä merkitys on puolestaan ollut raakapuun suotuisalla hintakehityksellä kyseisinä vuosina. Sen sijaan on todettavissa, että neuvottelujärjestelmä on jo itsessään luonut markkinoille epävarmuutta, koska useimmat metsänomistajat ovat päättäneet mahdollisesta puun myynnistä vasta neuvottelutuloksen selvittyä. Koska neuvottelut ovat yleensä kestäneet pitkään, markkinoilla on ollut useita kuukausia epävarmuus hintatasosta. Esimerkiksi Metsäntutkimuslaitos on todennut[5]
Neuvottelut näyttävät vaikuttaneen puukauppojen toteutumiseen myös kuluvana vuonna. Metsäteollisuus ry:n huhtikuussa antaman tiedotteen mukaan[6][7]
Yhteistyön vahingolliset vaikutukset
Kilpailuvirasto katsoo saamiensa tietojen perusteella, että yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä on jäykistänyt raakapuumarkkinoiden toimintaa tuomalla markkinamekanismiin ylimääräisen portaan. Neuvotteluja on käyty vain kahden puuta ostavan yrityksen kanssa, joten kaikki muut puuta hankkivat yritykset ovat joutuneet sopeuttamaan hinnoittelunsa kyseisten neuvottelujen lopputuloksen mukaiseksi. Pienillä yrityksillä, kuten itsenäisillä sahoilla, ei todennäköisesti ole edes resursseja käytettäviksi yrityskohtaisiin neuvotteluihin, jolloin ne eivät ole voineet edes halutessaan vaikuttaa hintaodotusneuvottelujen lopputulokseen.
Lisäksi metsänomistajien yhteistyö on yhtenäistänyt keinotekoisesti puun ostajien hintanäkemyksiä, koska on epätodennäköistä, että metsänomistajien neuvottelukuntien kanssa neuvotteluja käyvät yksittäiset yritykset voisivat saavuttaa merkittävästi erilaisen hintatasonäkemyksen. Näin ollen ensimmäisenä neuvottelutulokseen päässyt yritys määrää myös toisen neuvotteluja käyvän yrityksen, kuten kaikkien muidenkin raakapuuta hankkivien yritysten, hintataso-odotukset. Tällainen järjestelmä on omiaan vähentämään puun ostajien välistä kilpailua ja raakapuun hankinnan tehokkuutta. Metsänomistajien hintayhteistyöstä luopuminen sen sijaan antaa raakapuuta hankkiville yrityksille mahdollisuuden päättää itsenäisesti puun hinnoista. Samalla ostajien kilpailu puun hinnoilla todennäköisesti lisääntyy, koska ostajien on raakapuuta saadakseen tehtävä myyjille riittävän houkuttelevia hintatarjouksia. Toisaalta puun ostajilla on aiempaa enemmän kannusteita etsiä vaihtoehtoisia hankintalähteitä kuten tehostaa omien metsiensä käyttöä ja kasvattaa tuontipuun määrää. Tämä puolestaan vähentää ostajien riippuvuutta yksityismetsistä hankitusta puusta, mikä on omiaan tasoittamaan raakapuun tarjonnan mahdollisia vaihteluita ja edistämään raakapuun tasaista saatavuutta yksityismetsänomistajien myyntipäätöksistä riippumatta.
Metsänomistajien yhteistyö yhtenäistää todennäköisesti puun hintoja myös alueellisesti, koska hintaodotusneuvotteluissa ei oteta huomioon alueellisia eroja. Tämä taas vääristää raakapuumarkkinoiden toimintaa, koska markkinoiden olosuhteet eri osissa maata vaihtelevat, jolloin myös puusta maksettavien hintojen voi olettaa eriytyvän markkinamekanismin toimiessa. Tätä arviota tukee Suomen puumarkkinoiden alueellisuutta koskevassa tutkimuksessa saatu tulos, jonka mukaan valtakunnallisen hintasopimusjärjestelmän aikana 1980-luvulla hintakehitys oli varsin yhdenmukaista eri alueilla.[8]
Yrityskohtaista neuvottelujärjestelmää ei voida pitää myöskään kustannustehokkaana. Yksittäisissä puukaupoissa maksettu hinta määritetään aina myyjän ja ostajan välillä. Yrityskohtaisista neuvotteluista luopuminen ei siten merkittävästi lisää puuta hankkivien yritysten neuvottelukustannuksia. Päinvastoin metsänomistajien kanssa käytävästä yleisestä neuvottelujärjestelmästä luopuminen vähentää Kilpailuviraston käsityksen mukaan teollisuuden neuvottelukustannuksia ja yksinkertaistaa raakapuun hankintaprosessia.
Metsänomistajien tiedonsaantimahdollisuudet
Puun myyjien mahdollisuuksia hankkia tietoja puun hintatasosta ei voida pitää tällä hetkellä niin heikkoina kuin myyjäpuolen hajaantuneen rakenteen perusteella voi olettaa. Vaikka useimmilla puun myyjillä ei liene mahdollisuutta itse seurata puun hintojen kehitystä ja määrittää sopivaa myyntiajankohtaa, metsänhoitoyhdistykset seuraavat jatkuvasti paikallista markkinatilannetta ja antavat siitä tietoa metsänomistajille. Metsänhoitoyhdistys voi myös myydä puuta metsänomistajan valtuuttamana, jolloin yhdistys muun muassa analysoi leimikosta saadut ostotarjoukset. Metsänhoitoyhdistysten aktiivinen rooli puukaupoissa lisää yksittäisen puun myyjän saatavilla olevaa markkinainformaatiota sekä kasvattaa puun myyjien neuvotteluvoimaa. Myös puun hintojen tilastointimenetelmien kehittyminen on lisäännyt raakapuumarkkinoita koskevaa markkinainformaatiota ja antanut yksittäisille metsänomistajillekin mahdollisuuden arvioida puun hintakehitystä.
Yhteistyön välttämättömyyden arviointi
Tänä vuonna käytyjen yrityskohtaisten hintaodotusneuvottelujen päättyminen tuloksettomana johti hinnoitteluun, jossa puun ostajat määrittelivät hintansa itsenäisesti ilman hintapäätöksiä ohjailevaa neuvottelutulosta. Hinnastonsa julkaisi ensimmäisenä Metsäliitto, joka on tavallisesti seuraillut hinnoittelussaan muiden saavuttamaa neuvotteluratkaisua. Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos on arvioinut, että raakapuun tarjonta pysyy tänä vuonna viimevuotisella tasolla, vaikka metsäteollisuuden ja metsänomistajien välisissä neuvotteluissa ei löytynyt yhteistä näkemystä.[9][10]
Kilpailuvirasto katsoo saamiensa selvitysten perusteella, että raakapuumarkkinoilla ei ole enää sellaisia erityispiirteitä, joiden perusteella metsänomistajien hintayhteistyötä voitaisiin pitää välttämättömänä markkinoiden toimivuuden turvaamiseksi. Raakapuun riittävä tarjonta yksityismetsistä voidaan sen sijaan turvata keinoilla, jotka rajoittavat kilpailua vähemmän kuin myyjien välistä hintayhteistyötä edellyttävä neuvottelujärjestelmä.
Kilpailuviraston poikkeusluvan suhde EY:n komission antamaan lupaan
EY:n komissio on antanut 16.12.1996 hallinnollisella kirjeellä luvan yrityskohtaisen puukauppamallin toteuttamiseen. Kirjeessä komissio ilmoittaa arvioivansa järjestelyn uudelleen viiden vuoden kuluessa, mikäli tätä ennen ei ilmene uusia seikkoja, jotka vaikuttavat komission näkemykseen.
Kilpailuvirasto on tarkastellut EY:n komission hallinnollisen kirjeen ja Kilpailuviraston poikkeuslupamenettelyn suhdetta 15.1.1997 tekemässään päätöksessä. Virasto viittaa kyseisessä päätöksessä Euroopan tuomioistuimen 10.7.1980 antamaan ns. Guerlain-päätökseen[11][12]
EY:n komissio on yrityskohtaista puukauppamallia koskevassa hallinnollisessa kirjeessään soveltanut EY:n kilpailusääntöjä, kun taas Kilpailuvirasto on tarkastellut järjestelmää yksinomaan kansallisen kilpailulain nojalla. Lisäksi on otettava huomioon, että metsänomistajien yhteistyön toimivuudesta ja vaikutuksesta markkinoilla ei ollut lainkaan tietoja siinä vaiheessa, kun komissio teki ratkaisunsa. Kilpailuviraston tässä päätöksessä esittämä arvio perustuu siten merkittäviltä osin eri tietoihin kuin komission vuonna 1996 tekemä ratkaisu.
Kilpailuvirasto on myös komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten yhteistyötä koskevan tiedonannon[13]
Ratkaisu
MTK ei ole poikkeuslupahakemuksessaan osoittanut, että metsänomistajien käymiin yrityskohtaisiin neuvotteluihin sisältyvällä kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan vastaisella yhteistyöllä saavutettaisiin tehokkuusetuja, jotka ylittävät yhteistyöstä aiheutuvat kilpailun rajoittumisen haitat. MTK ei ole myöskään osoittanut, että asiakkaat hyötyisivät yhteistyöstä. Päinvastoin yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä on lisännyt neuvottelukustannuksia ja raakapuukaupan epävarmuutta, yhtenäistänyt keinotekoisesti raakapuun hintoja ja vähentänyt kilpailua sekä puun myynnissä että puuta hankkivien yritysten välillä.
Kilpailuvirasto katsoo saamiensa selvitysten perusteella, että yrityskohtainen neuvottelujärjestelmä ei ole lisännyt raakapuukaupan tehokkuutta eikä hyödyttänyt asiakkaita kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Poikkeusluvan myöntämisen edellytykset eivät siten täyty eikä Kilpailuvirasto myönnä metsänomistajien väliselle yrityskohtaisiin neuvotteluihin sisältyvälle hintayhteistyölle poikkeuslupaa
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 6 § ja 19 §:n 1 momentti.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Poikkeuslupa raakapuukauppaa koskeville sopimusjärjestelyille, diaarinumerot 228/67/95, 229/67/95, 247/67/95, 250/67/95, 601/67/95, 602/67/95, 603/67/95, 604/67/95, 500/67/96, 503/67/96, 529/67/96 ja 983/67/96
[2] Finnish Timber, Tiedonanto neuvoston asetuksen N:o 17 19 artiklan 3 kohdan mukaisesti, EYVL N:o C 317/34, 26.10.1996
[3] Esimerkiksi Kilpailuviraston päätös 4.3.1994, dno 88/67/94 koskien poikkeuslupaa Metsäteollisuus ry:n ja Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto r.y:n sopimille puukaupan hinta- ja määräsuosituksille.
[4] Metsäsektorin suhdannekatsaus 1998-99. Metsäntutkimuslaitos, Helsingin tutkimuskeskus, s.41.
[5] Metsäsektorin suhdannekatsaus 1998-1999, Metsäntutkimuslaitos, Helsingin tutkimuskeskus.
[6] Metsäteollisuus tiedottaa 23.4.1999. Metsäteollisuus ry
[7] Metsäntutkimuslaitos. Metsätilastotiedote 492, 23.7.1999.
[8] Tilli Tapio – Toivonen Ritva – Toppinen Anne. 1999. Suomen puumarkkinoiden alueellisuus. Ekonometrinen tarkastelu. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen työpapereita n:o 16.
[9] PTT Katsaus 1/1999
[10] Hintatiedot perustuvat Metsäntutkimuslaitoksen 23.7.1999 antamaan Metsätilastotiedotteeseen
[11] Procureur de la République v. Giry & Guerlain, 1980, ECR 2327 (ns. Guerlain-tapaus).
[12] Wilhelm v. Bundeskartellamt, 1969, ECR 1, 15.
[13] Komission tiedonanto komission ja jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan soveltamisalaan kuuluvien asioiden käsittelyssä. (97/C 313/03)