1 Asia
1. Jatkoselvitykseen ryhtyminen yrityskaupassa NCC Roads Oy / Destia Oy:n ja Destia Kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminta
2 Asian vireilletulo
2. NCC Roads Oy on ilmoittanut 5.4.2011 Kilpailuvirastolle järjestelyn, jossa se hankkii Destia Oy:n ja Destia Kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminnan (”kaupan kohde”).
3 Osapuolet ja niiden harjoittama liiketoiminta
3. NCC Roads on Suomessa toimiva asfalttiurakoitsija ja kiviainestoimittaja. Se on osa NCC-rakennus- ja kiinteistökehityskonsernia ja ruotsalaisen NCC Roads Holding AB:n kokonaan omistama tytäryhtiö. NCC Roadsin yksiköitä ovat 1) asfaltti sekä 2) kiviaines ja tienhoito. Ilmoituksen mukaan yhtiön palveluihin kuuluvat myös liikenneturvallisuutta parantavat tuotteet.
4. Kaupan kohde on Destian asfalttipäällysteliiketoiminta siihen sisältyvine omaisuuserineen, sopimuksineen ja tiettyine vastuineen. Kaupan kohteeseen kuuluvat Destian siirrettävät kuuma-asfalttiasemat, pehmytasfalttiasemat (PAB-asemat) sekä uusiopintausyksiköt. Yrityskaupan myötä Destia luopuu asfalttipäällysteliiketoiminnastaan. Destian kiviainestoiminta ei kuulu kaupan kohteeseen.
4 Kilpailuoikeudellinen arviointi
5. Tässä päätöksessä esitetyt Kilpailuviraston kannanotot ovat alustavia, eivätkä ne myöskään muodosta tyhjentävää luetteloa mahdollisista kilpailuongelmista. Tässä päätöksessä ei ole tarvetta ottaa lopullista kantaa relevanttien hyödykemarkkinoiden tai maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn.
4.1 Yrityskauppasäännösten soveltuminen järjestelyyn
6. NCC Roadsin ja sen kanssa samaan yritysryhmään kuuluvien yritysten maailmanlaajuinen liikevaihto oli tilikaudella 2010 noin 5,2 miljardia euroa, josta [yli 20][1] miljoonaa euroa kertyi Suomesta. Kaupan kohteen liikevaihto oli tilikaudella 2010 noin […] miljoonaa euroa, ja [siitä yli 20 miljoonaa euroa kertyi Suomesta]. Koska kilpailunrajoituslaissa määritellyt liikevaihtorajat ylittyvät, järjestely kuuluu yrityskauppavalvontaa koskevien säännösten soveltamisalaan.
4.2 Relevantit markkinat
7. Ilmoittajan mukaan yrityskaupan kannalta relevantit markkinat ovat asfalttipäällystemarkkinat, joihin sisältyy asfalttimassan valmistus, massan levittäminen liitännäisine töineen sekä lämpöpohja- eli remixer-työt.
8. Ilmoittajan mukaan markkinat voidaan mahdollisesti jakaa toisaalta valtion töihin ja toisaalta kuntien ja yksityisten asiakkaiden töihin.[2] Markkinoiden jakaminen näihin asiakasryhmiin johtuu ilmoittajan mukaan mm. näissä päällystystöissä tarvittavasta osin erilaisesta kalustosta, urakoiden koosta sekä maantieteellisestä kattavuudesta. Ilmoittajan mukaan valtion työt tehdään pääsääntöisesti liikkuvilta asfalttiasemilta ja kuntien ja yksityisten asiakkaitten työt kiinteiltä asemilta. Ilmoittaja kuitenkin katsoo, ettei jako välttämättä ole nykyisellään perusteltu, sillä joillakin katvealueilla, joilla ei ole kiinteitä asemia, voidaan kaikenlaisia urakoita tarvittaessa tehdä siirrettäviltä asemilta. Lisäksi ilmoittajan mukaan valtion urakoita voidaan tehdä myös kiinteiltä asemilta.
9. Valtion töiden osalta markkinat ovat ilmoittajan mukaan valtakunnalliset. Kunnallisen ja yksityisen sektorin työt muodostavat puolestaan ilmoittajan mukaan alueellisia markkinoita kiinteiden asfalttiasemien sijainnin mukaan. Asfalttiasemalla valmistettava kuuma massa säilyy ilmoittajan mukaan kuljetettaessa levittämiskelpoisena noin tunnin. Kutakin kiinteää asemaa ympäröivien maantieteellisten markkinoitten laajuus riippuu tämän vuoksi kuljetusolosuhteista. Ilmoittajan mukaan pääkaupunkiseudulla ja muissa suuremmissa kaupungeissa tämä johtaa noin 50 kilometrin toimintasäteeseen, muualla noin 100 kilometrin toimintasäteeseen.
10. Suuressa osassa Kilpailuviraston saamista lausunnoista ilmoittajan esittämää markkinamäärittelyä on pidetty riittävänä yrityskaupan kilpailuvaikutusten arviointiin. Osassa lausunnoista on kuitenkin katsottu, että ilmoittajan esittämä markkinamäärittely on liian laaja, ja että markkinat voitaisiin esitetyn sijasta jakaa esimerkiksi liikkuvilta asemilta ja kiinteiltä asemilta tehtäviin töihin tai kuuma-asfalttitöihin, kevytpäällystetöihin ja uusiopintaustöihin.
11. Asfalttimassaa itse valmistavien ja levittävien yritysten lisäksi asfalttipäällystemarkkinoilla toimii lukuisa joukko yrityksiä, joilla ei ole omaa asfalttimassan tuotantoa. Nämä yritykset ovat keskittyneet päällysteliiketoimintaan ostomassoilla ja ovat siten toiminnassaan riippuvaisia asfalttimassan valmistajista. Kilpailuviraston selvitysten mukaan myös asfalttimassaa valmistavat yritykset ostavat säännöllisesti toisiltaan massaa omiin urakoihinsa. Osa Kilpailuviraston selvityspyyntöön vastanneista markkinatoimijoista onkin pitänyt asfalttimassan myyntiä omina erillisinä relevantteina markkinoinaan.
12. Valtion päällysteurakoiden hankinnasta vastaa yhdeksän ELY-keskusta[3], ja urakat tilataan suurina alueellisina kokonaisuuksina ELY-keskuksittain. Saatujen lausuntojen perusteella kilpailukykyisiä tarjouksia eri ELY-alueilla tekevien toimijoiden määrä vaihtelee alueittain. Kilpailuviraston saamien lausuntojen perusteella valtion urakoissa markkinatoimijoiden kiinteiden asfalttiasemien sijainnilla voi urakkakilpailuissa olla huomattavaa merkitystä kilpailukykyisen tarjouksen tekemisen kannalta. Mahdollisesti tästä syystä kaikki valtion urakoita tekevät toimijat eivät aktiivisesti tee tarjouksia urakoista kaikkialla Suomessa. Viraston arvion mukaan valtion urakoita voi näistä syistä mahdollisesti olla tarpeen tarkastella valtakunnallisia markkinoita suppeammalla maantieteellisellä alueella.
13. Ottaen huomioon osapuolten toiminta markkinoilla sekä markkinoiden määrittelystä edellä esitetty Kilpailuvirasto katsoo, että yrityskaupan kannalta relevanteista markkinoista on tehtävä tarkempi selvitys.
4.3 Markkinoiden koko ja kilpailutilanne
14. Ilmoittajan mukaan yrityskaupan osapuolten tarjonta on päällystystöiden osalta pitkälti samanlaista, ja molemmat pääasiassa valmistavat asfalttia ja tekevät päällystystöitä. Kaupan kohteen toimintojen painopiste on kuitenkin ollut valtion urakoissa. Yrityskaupan osapuolet ovat viraston saamien selvitysten mukaan lisäksi myyneet asfalttimassaa muille toimijoille, erityisesti pääkaupunkiseudulla.
15. Ilmoittajan mukaan osapuolilla on vuosina 2008–2010 ollut päällekkäistä toimintaa valtion urakoissa sekä kunnallisissa ja yksityisissä urakoissa pääkaupunkiseudulla, muualla Uudellamaalla/Etelä-Suomessa (100 km säde Helsingistä), Turun seudulla ja Tampereen seudulla.[4]
16. Valtion urakat:
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Kokonaismarkkinat 1000 tonnia | [2500–3000] | [2000–2500] | [2000–2500] |
| NCC Roads | [0–10] % | [10–20] % | [10–20] % |
| Kaupan kohde | [20–30] % | [10–20] % | [20–30] % |
17. Tärkeimmät kilpailevat toimijat ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen Oyj (markkinaosuus 2008–2010: [40–50] %, [30–40] %, [30–40] %), Skanska Asfaltti Oy ([10–20] %, [10–20] %, [10–20] %) ja SL-Asfaltti Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %).
18. Pääkaupunkiseudun kunnalliset ja yksityiset urakat:
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Kokonaismarkkinat 1000 tonnia | [700–900] | [600–800] | [600–800] |
| NCC Roads | [10–20] % | [10–20] % | [20–30] % |
| Kaupan kohde | [0–10] % | [0–10] % | [0–10] % |
19. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([50–60] %, [50–60] %, [40–50] %), Skanska Asfaltti ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %), Asfalttihuolto Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %) ja Asfaltti-Center Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %).
20. Muun Uudenmaan/Etelä-Suomen kunnalliset ja yksityiset urakat:
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Kokonaismarkkinat 1000 tonnia | [500–700] | [500–700] | [400–600] |
| NCC Roads | [0–10] % | [0–10] % | [10–20] % |
| Kaupan kohde | [10–20] % | [10–20] % | [0–10] % |
21. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([40–50] %, [50–60] %, [40–50] %), Skanska Asfaltti ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %), Asfaltti-Center ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %), Asfalttiurakointi KK Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %) ja Iskuasfaltti Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %).
22. Turun seudun kunnalliset ja yksityiset urakat:
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Kokonaismarkkinat 1000 tonnia | [200–400] | [200–400] | [200–400] |
| NCC Roads | [30–40] % | [20–30] % | [30–40] % |
| Kaupan kohde | [0–10] % | [0–10] % | [0–10] % |
23. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([40–50] %, [50–60] %, [40–50] %), Super-Asfaltti Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %), Laatuasfaltti Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %) ja Asfaltti Sarvo Oy ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %).
24. Tampereen seudun kunnalliset ja yksityiset urakat:
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Kokonaismarkkinat 1000 tonnia | [200–400] | [200–400] | [100–300] |
| NCC Roads | [30–40] % | [20–30] % | [40–50] % |
| Kaupan kohde | [10–20] % | [10–20] % | [0–10] % |
25. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([40–50] %, [50–60] %, [40–50] %), Skanska Asfaltti ([0–10] %, [0–10] %, [0–10] %), SL-Asfaltti (markkinaosuus 2009–2010: [0–10] %, [0–10] %) ja Asfaltti-Kymppi Oy (markkinaosuus 2009–2010: [0–10] %, [0–10] %).
26. Kilpailuvirasto on selvitystensä yhteydessä pyytänyt markkinatoimijoilta tietoja näiden asfalttimassan myynneistä ja hankinnoista pääasiassa pääkaupunkiseudulla. Viraston saamien selvitysten perusteella pääkaupunkiseudulla on vuosina 2008–2010 toiminut neljä asfalttimassan myyjää: NCC Roads, Destia, Lemminkäinen sekä Skanska Asfaltti. Viraston saamien selvitysten mukaan pääkaupunkiseudun suurin asfalttimassan myyjä vuonna 2010 oli Lemminkäinen, toiseksi suurin Destia ja kolmanneksi suurin NCC Roads. Skanska Asfaltti ei viraston saamien tietojen perusteella näytä myyneen asfalttimassaa lainkaan pääkaupunkiseudulla vuoden 2009 jälkeen.
4.4 Yrityskaupan mahdollisten kilpailuvaikutusten alustava arviointi
27. Valtaosa Kilpailuviraston kuulemista markkinatoimijoista ei ole nähnyt yrityskaupan aiheuttavan merkittäviä kilpailuongelmia. Osassa viraston saamista vastauksista yrityskaupan on katsottu kiristävän kilpailua markkinoilla.
28. Yrityskaupan seurauksena NCC Roadsista tulee vuoden 2010 markkinaosuuslukujen valossa valtion urakoiden suurin toimija [30–50] % markkinaosuudellaan. Eräässä lausunnossa on lisäksi tuotu esiin keskittymän erittäin vahva asema kevytpäällysteissä ja rakenteenparantamistöissä, sillä näihin töihin markkinoilla käytettävästä kalustosta yli puolet on yrityskaupan jälkeen NCC Roadsin hallussa.
29. Eräät lausunnonantajat ovat esittäneet, että yrityskaupan myötä asfalttipäällystemarkkinat Suomessa päätyvät aiempaa vahvemmin markkinoiden suurimpien toimijoiden ja erityisesti kahden suurimman toimijan, Lemminkäisen ja NCC Roadsin haltuun. Lisäksi muutamat toimijat ovat nähneet Destian päällysteliiketoiminnan poistumisen markkinoilta voivan johtaa päällysteurakoiden hintojen merkittäväänkin nousuun.
30. Myös asfalttimassaa ostavat toimijat ovat pitäneet yrityskauppaa asfalttimassan hankinnan kannalta haitallisena erityisesti pääkaupunkiseudulla ja epäilleet massan hintojen voivan nousta yrityskaupan seurauksena. Pääkaupunkiseudun asfalttimassan myynnin ajautumisen yrityskaupan seurauksena käytännössä kokonaisuudessaan kahden toimijan, NCC Roadsin ja Lemminkäisen haltuun on nähty voivan mahdollistaa asfalttimassaa ostavien toimijoiden sulkemisen pois alueen urakkakilpailuista.
31. Valtion päällysteurakoita tekee tällä hetkellä viraston saamien selvitysten perusteella viisi urakoiden tekijöille asetetut esikriteerit täyttävää toimijaa: NCC Roads, Destia, Lemminkäinen, Skanska Asfaltti ja SL-Asfaltti. Viraston selvitysten perusteella NCC Roadsin, kaupan kohteen sekä Lemminkäisen osuudet tehdyistä valtion urakoista vuonna 2010 voivat olla jossakin määrin korkeammat, ja vastaavasti Skanska Asfaltin ja SL-Asfaltin osuudet matalammat, kuin mitä ilmoittaja on arvioinut.[5] Yrityskaupan seurauksena yksi merkittävä toimija poistuu valtion urakoista, kolmen suurimman toimijan osuus urakoista nousee koko Suomen tasolla yli 90 %:in ja kahden suurimman osuus yli 75 %:in. Kilpailuviraston Liikennevirastolta ja ELY-keskuksilta saamien lausuntojen mukaan tietyillä alueilla voi kilpailukykyisten tarjoajien määrä yrityskaupan seurauksena vähentyä kahteen. Ottaen huomioon markkinoiden ominaispiirteet sekä edellä kuvattu markkinatilanne Kilpailuvirasto katsoo alustavasti, että yrityskauppa saattaa vaikuttaa valtion urakoissa toimivien yritysten mahdollisuuksiin ja kannustimiin sovittaa yhteen kilpailukäyttäytymistään markkinoilla tehokkaan kilpailun kannalta haitallisella tavalla.
32. Ilmoittajan mukaan NCC Roadsilla ja kaupan kohteella on päällekkäistä toimintaa kuntien ja yksityisten päällystysurakoissa Uudellamaalla. […]. Destia on NCC Roadsin ja Lemminkäisen ohella ainoa Uudellamaalla urakoita tehnyt toimija, jolla on kiinteä asfalttiasema alueella. Muut toimijat pääkaupunkiseudulla ja Uudellamaalla toimivat ostomassan varassa. Yrityskaupan seurauksena pääkaupunkiseudulle ja koko Uudellemaalle jää vain kaksi toimijaa, joilla on alueella kiinteitä asfalttiasemia ja jotka ovat vuonna 2010 myyneet asfalttimassaa alueen muille toimijoille. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan asfalttiasemalle on pääkaupunkiseudulla ja Uudellamaalla hyvin vaikea löytää sopivaa paikkaa ja tarvittavan ympäristöluvan saanti voi kestää valitusprosesseineen useita vuosia. Ottaen huomioon markkinoiden ominaispiirteet sekä edellä kuvattu markkinatilanne alueella Kilpailuvirasto katsoo alustavasti, että yrityskauppa saattaa vaikuttaa alueella toimivien yritysten mahdollisuuksiin ja kannustimiin sovittaa yhteen kilpailukäyttäytymistään sekä kuntien ja yksityisten urakoissa että asfalttimassan myynnissä tehokkaan kilpailun kannalta haitallisella tavalla.
33. Molemmat yrityskaupan osapuolet ovat valtakunnallisia toimijoita asfalttipäällystealalla. Ilmoittaja on kuitenkin toimittanut markkinatietoja asfalttipäällystemarkkinoista käytännössä vain niiltä markkinoilta ja alueilta, joilla yrityskaupan osapuolilla on ollut päällekkäistä toimintaa vuosina 2008–2010. Koska viraston alustavien selvitysten perusteella ei ole poissuljettua, että myös liikkuvilta asemilta voi tehdä kuntien ja yksityisten urakoita, Kilpailuvirasto katsoo alustavasti, että yrityskaupalla voi mahdollisesti olla haitallisia kilpailuvaikutuksia potentiaalisen kilpailun poistumisen seurauksena myös niillä alueilla, joilla vain toisella yrityskaupan osapuolella on ollut toimintaa.
34. Ottaen huomioon edellä kuvatut markkinoiden rakennetta sekä yrityskaupan osapuolten ja kolmansien välistä kilpailutilannetta koskevat havainnot Kilpailuvirasto katsoo, että yrityskaupan kilpailuvaikutuksia yrityskaupan kannalta relevanteilla markkinoilla tulee edelleen selvittää.
4.5 Johtopäätös
35. Alustavan tarkastelun perusteella yrityskauppa saattaa johtaa yksinomaisen tai yhteisen määräävän markkina-aseman syntymiseen tai vahvistumiseen edellä kuvatulla tavalla useilla markkinoilla. Tästä syystä on tarpeen selvittää täsmällisemmin relevanttien markkinoiden määrittelyä ja yrityskaupan kilpailuvaikutuksia näillä markkinoilla. Asiassa on aiheellista tutkia yrityskaupan kilpailuvaikutuksia yksityiskohtaisesti jatkoselvityksessä.
5 Ratkaisu
36. Kilpailuvirasto ryhtyy asiassa jatkoselvitykseen, jossa tutkitaan, johtaako käsiteltävänä oleva yrityskauppa kilpailunrajoituslain 11 d §:ssä tarkoitettuun sellaisen määräävän markkina-aseman syntymiseen tai vahvistumiseen, joka merkittävästi estää kilpailua Suomen markkinoilla tai niiden oleellisella osalla.
6 Sovelletut säännökset
37. Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 11, 11 a, 11 b, 11 e §.
7 Muutoksenhaku
38. Kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella tähän Kilpailuviraston päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
[1] Hakasulkeisiin merkityissä kohdissa tarkka tieto on poistettu liikesalaisuutena.
[2] Ilmoittaja viittaa Kilpailuviraston päätökseen 25.2.2008 (dnro 71/81/2008), jossa Kilpailuvirasto on arvioinut yrityskaupan kilpailuvaikutuksia kyseisellä markkinajaolla NCC Roads Oy:n ja Valtatie Oy:n välisessä yrityskaupassa.
[3] Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastaavat entisten Tiehallinnon tiepiirien tehtävistä ja siten Suomen maanteiden ylläpidosta, mihin rahoituksen myöntää Liikennevirasto.
[4] Ilmoittajan mukaan kaupan kohteen toiminta kuntien ja yksityisten asiakkaiden urakoissa on käytännössä [erittäin vähäistä] vuonna 2010 pääkaupunkiseudulla sekä Tampereen seudulla ja jo aiemmin Kouvolan seudulla.
[5] Ks. päätöksen kohdat 15 ja 16. Virasto on kerännyt selvitystensä yhteydessä tiedot kunkin toimijan tekemistä asfalttimääristä valtion urakoissa. Kerättyjen tietojen perusteella markkinaosuudet valtion urakoissa poikkeavat jossakin määrin ilmoittajan esittämistä tiedoista