Asian vireilletulo
Fortum Power and Heat Oy on toimittanut 3.2.2006 Kilpailuvirastolle ilmoituksen yrityskaupasta, jossa se hankkii määräysvallan E.ON Finland Oyj:ssä.
Kilpailuvirasto on päätöksellään 3.3.2006 siirtänyt asian kilpailunrajoituslain 11 e §:n mukaiseen jatkokäsittelyyn.
Osapuolet ja niiden harjoittama liiketoiminta
Fortum Oyj (jäljempänä ”Fortum”) on suomalainen energiayhtiö, jolla on toimintaa ensisijaisesti Pohjoismaiden ja Itämeren alueella. Yhtiön pääasialliseen toimialaan kuuluu sähkön ja lämmön tuotanto, jakelu ja myynti, voimalaitosten käyttö- ja kunnossapitopalvelut sekä energiaan liittyvät muut palvelut. Fortumin päätuotteita ovat sähkö, lämpö ja höyry. Fortum Power and Heat Oy on Fortum Oyj:n tytäryhtiö, joka vastaa sähkön ja lämmön tuotannosta. Fortumin sähkö ja lämpöliiketoiminnat on jaettu neljään segmenttiin. Sähköntuotantosegmentti tuottaa sähköä Fortumin omissa ja osakkuusvoimalaitoksissa ja myy tuotetun sähkön Nord Pooliin. Markets-segmentti ostaa sähkön Nord Poolista ja myy sähkön yksityis- ja yritysasiakkaille sekä muille sähköyhtiöille. Lämpösegmentti myy höyryä ja kaukolämpöä pääosin teollisuusasiakkaille ja kunnallisille asiakkaille sekä kiinteistöyhtiöille, ja segmentin alla tuotettu sähkö myydään suoraan loppuasiakkaille ja Nord Pooliin. Sähkönsiirtosegmentti vastaa sähkön siirtoliiketoiminnasta paikallis- ja alueverkoissa.
Fortumilla on omistuksia useissa sähköntuotantoon, sähkönsiirtoon, sähkön vähittäismyyntiin ja kaukolämpöön keskittyneissä yrityksissä. Tällaisia ovat muun muassa Kemijoki Oy (17,5 %), Teollisuuden Voima Oy (26,16 %), Lapin Sähkövoima Oy (13 %), Sallilan Energia (46 %), Keuruun Sähkö Oy (35,1%), Energiapolar Oy (30,8 %) ja Riihimäen Kaukolämpö Oy (50 %).
E.ON Finland Oyj (jäljempänä ”E.ON Finland”) on suomalainen energiayhtiö, jonka liiketoiminta muodostuu pääasiassa sähkön ja kaukolämmön tuotannosta, hankkimisesta ja myynnistä asiakkaiden energiankäyttötarpeisiin. E.ON Finland on E.ON Finland -konsernin emoyhtiö. Konserniin kuuluvat lisäksi tytäryhtiöt Kiinteistö Oy Espoon Energia-talo ja Viikinki Energia Oy. Lisäksi E.ON Finland omistaa vähemmistöosuuden Suomen Energia-Urakointi Oy:stä, jossa E.ON Finland käyttää yhteistä määräysvaltaa Helsingin Energian, Vantaan Energia Oy:n ja Lahti Energia Oy:n kanssa. E.ON Finland -konserni kuuluu kansainväliseen E.ON AG -konserniin, joka on yksi Euroopan suurimmista energiayhtiöistä. E.ON Finland tuottaa sähköä ja lämpöä voimalaitoksissaan Espoossa ja Joensuussa sekä omistaa ja operoi Espoon, Kauniaisten, Kirkkonummen ja Joensuun sähkö- ja kaukolämpöverkkoja.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Yritysjärjestely
Fortum-konsernin maailmanlaajuinen liikevaihto vuonna 2005 oli noin 3,877 miljardia euroa ja E.ON Finlandin liikevaihto viimeksi vahvistetun tilinpäätöksen mukaan noin 233 miljoonaa euroa. Fortumin liikevaihdosta vuonna 2005 noin 1,4 miljardia euroa kertyi Suomesta ja edellä mainittu E.ON Finlandin liikevaihto kertyi kokonaisuudessaan Suomesta. Koska kilpailunrajoituslaissa määritellyt liikevaihtorajat ylittyvät, järjestely kuuluu yrityskauppasäännösten soveltamisalaan.
Relevantit markkinat
Ilmoittajan mukaan yrityskaupan kannalta relevantteina markkinoina voidaan pitää seuraavia markkinoita, joilla sekä Fortum että E.ON Finland toimivat:
a) sähkön tuotanto ja tukkumyynti pohjoismaisilla markkinoilla
b) sähkön vähittäismyynti Suomessa
c) sähkön siirto ja jakelu alueellisilla markkinoilla
d) kaukolämmön tuotanto ja kaukolämmön siirto alueellisilla markkinoilla.
Lisäksi ilmoittaja on antanut tietoja:
e) sähkön finanssituotteiden pörssikaupasta Nord Poolin finanssimarkkinoilla ja
f) sähköverkkourakoinnin ja verkkojen huollon markkinoista.
Kilpailuviraston arvion mukaan asian ratkaisun kannalta ei ole tarpeellista määritellä edellä mainittujen markkinoiden b – f osalta relevantteja tuotemarkkinoita tai maantieteellisiä markkinoita täsmällisesti, koska keskittymä ei jäljempänä esitetyllä tavalla aiheuta näillä markkinoilla merkittäviä kilpailuongelmia Suomessa.
a) Sähkön tuotanto ja tukkumyynti
Tuotemarkkinat
Ilmoittajan mukaan sähkön tukkumyynti voi tapahtua Nord Pool -sähköpörssin spot-markkinoilla, tasemarkkinoilla tai kahdenvälisten sopimusten perusteella. Ilmoittajan mukaan tukkumyynti kattaa tuotantoyhtiöiden sähkön myynnin vähittäismyyjille ja teollisuusyrityksille ja teollisten toimijoiden tuotannon oman konsernin käyttöön ja/tai myyntiin kolmansille osapuolille.
Kilpailuviraston arvion mukaan sähkön tuotanto ja tukkumyynti muodostavat yhdessä relevantin tuotemarkkinan. Tämä markkina on erillinen sähkönmyynnin vähittäismarkkinoista. Kilpailuviraston tapauskäytännössä[1] kaupallisiin markkinoihin on katsottu kuuluvan vain ne tuotanto-osat, joiden voidaan todellisuudessa katsoa olevan vapaassa vaihdannassa markkinoilla. Näin ollen esimerkiksi konsernin sisäiset toimitukset eivät kuulu kaupallisiin markkinoihin. Kilpailuviraston arvion mukaan esimerkiksi sähkö, jonka metsäintegraatti itse tuottaa ja myy konsernin sisäisesti, on käyttötarkoitukseltaan sidottua tuotantoa, eikä siten ole vapaassa vaihdannassa. Tällaisen tuotannon siirtäminen kaupallisille markkinoille markkinatilanteen vaihdellessa ei useinkaan ole pelkästään teknisistä syistä mahdollista saati taloudellisesti mielekästä. Näin ollen tämänkaltainen kaptiivinen tuotanto ei merkityksellisesti vaikuta kilpailuolosuhteisiin kaupallisilla markkinoilla. Siksi sitä ei tule huomioida sähköntuotannon ja tukkumyynnin relevanteilla markkinoilla. Myös Euroopan komissio on useissa tapauksissaan[2] päätynyt samaan johtopäätökseen. Viraston arvion mukaan sähkön tukkumyynti kattaa tuotantoyhtiöiden sähkön myynnin suoraan vähittäismyyjille ja teollisuusyrityksille niin sanottuna bilateraalikauppana sekä myynnin Nord Pool -sähköpörssin fyysisen sähkön markkinoilla.
Myös komissio on tapauskäytännössään (esimerkiksi ENI/EDP/GDP[3]) määritellyt sähkön tuotannon ja tukkumyynnin omaksi relevantiksi tuotemarkkinaksi. Komission mukaan kyseisiin markkinoihin sisältyvät sähkön tuotanto voimalaitoksissa ja sähkön tuonti siinä tarkoituksessa, että se myydään edelleen jälleenmyyjille.
Sähkön pörssihintaa käytetään hintareferenssinä pääasiassa kaikessa sähkön tukkumyynnissä Suomessa. Näin ollen Suomessa tapahtuvan sähkön tukkumyynnin hinta käytännössä määräytyy Nord Pool -sähköpörssin Suomen alueen spot-hinnan perusteella. Tämä hinta määräytyy jokaisen päivän jokaiselle tunnille jätettyjen sähkön osto- ja myyntitarjousten perusteella. Tarjoukset jätetään pääasiassa hinta-määräkäyrien muodossa. Tarjouksen tekijä ilmoittaa kullakin mahdollisella hinnalla ostamansa tai myymänsä sähkön määrän. Käyrämuotoisten tarjousten lisäksi pörssiin annetaan myös jonkin verran niin sanottuja blokkitarjouksia. Blokkitarjouksen tekijä ilmoittaa tarjoavansa pörssiin tietyn sähköerän, mikäli keskimääräinen hinta tiettyjen tuntien aikana ylittää sen ilmoittaman kynnyshinnan. Kaikki tarjoukset on jätettävä edellisenä päivänä. Kun tarjoukset on jätetty, sähköpörssi laskee niiden perusteella Pohjoismaille niin sanotun systeemihinnan, eli hinnan, jolla pörssin ostotarjoukset ja myyntitarjoukset ovat tasapainossa.
On varsin tavallista, että näin lasketun tasapainon saavuttaminen edellyttäisi olemassa olevaa teknistä kapasiteettia suurempia sähkön siirtomääriä eri Pohjoismaiden välillä. Tällöin pörssi jakautuu hinta-alueisiin, joille lasketaan omat alueelliset tasapainonsa ja tasapainon edellyttämä aluehinta. Suomi muodostaa tilanteesta riippuen oman hinta-alueensa yksin, yhdessä Ruotsin kanssa tai vielä laajemman kokonaisuuden kanssa. Hinnan määräytymistä ja pörssin muuta toimintaa koskevat säännöt on julkaistu Nord Poolin kotisivulla[4].
Toimijoita Nord Poolin spot-markkinoilla ovat tarjontapuolella muun muassa voimalaitoksia omistavat sähkön tuottajat ja ostajapuolella sähkön vähittäismyyjät sekä sähkön suurkuluttajat, esimerkiksi teollisuuslaitokset.
Maantieteelliset markkinat
Ilmoittajan mukaan sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinat ovat ainakin pohjoismaiset. Ilmoittaja perustelee käsitystään sillä, että kaikki sähkömarkkinoiden toimijat ja voimalaitokset ovat kytkeytyneet samaan kantaverkkoon, ja kuka tahansa toimija voi periaatteessa ostaa tai myydä sähköä toiselle verkkoon kytkeytyneelle toimijalle. Ilmoittajan mukaan Pohjoismaat muodostavat yhtenäisen hinnoittelualueen. Mahdolliset siirtopullonkaulat voivat aiheuttaa lyhytaikaisia hintaeroja eri alueiden välillä, mutta nämä hintaerot ilmenevät jälkikäteen.
Ilmoittaja on perustellut kansallisia laajempia markkinoita esimerkiksi sillä, että Suomen ja Ruotsin aluehinnat ovat korreloineet voimakkaasti viime vuosina. Tätä näkemystä perustellaan myös aluehintakeskiarvojen ilmoittajan mielestä pienellä poikkeamalla samana aikana. Kilpailuvirasto katsoo, että hintakorrelaatiot eivät kuitenkaan anna oikeaa kuvaa markkinoiden integroitumisesta. Korrelaatio voi johtua yhtä hyvin kilpailutilanteesta riippumattomista Suomen ja Ruotsin tilanteeseen samalla tavalla vaikuttavista tekijöistä. Sähkömarkkinoiden osalta tällaisia tekijöitä ovat kansantalouksien samankaltaisen rakenteen lisäksi esimerkiksi säätilan ja vesiolosuhteiden vaihtelu. Sama pätee hintakeskiarvoihin, joissa ongelmana on lisäksi se, että vuosikeskiarvojen vertailu hävittää hintojen ajallisen vaihtelun mahdolliset erot.
Kilpailuvirasto katsoo, että siirtokapasiteetin niukkuus rajoittaa Suomen ja Ruotsin markkinoiden kilpailua tehokkaasti ainakin ajoittain. Siirtokapasiteetti kaikista naapurimaista Suomeen on tällä hetkellä kokonaisuudessaan noin 3500 MW. Ruotsista Suomeen siirtokapasiteetti on noin 2050 MW. Todellinen siirtokapasiteetti on kuitenkin muun muassa huoltotöistä ja muista kunnostustöistä sekä Ruotsin kantaverkkoyhtiö Svenska Kraftnätin rajoituksista johtuen keskimäärin näitä lukuja pienempi. Huomioitavaa on, että kokonaisuutena vuonna 2004 Suomen tukkusähköstä 94 % ja vuonna 2005 noin 80 % tuotettiin kotimaassa. Tämä osaltaan viittaa siihen, että markkinoita on tarkasteltava kansallisina.
Sähkön hinta Suomessa poikkeaa joka vuosi merkittävän ajan muiden Pohjoismaiden, mukaan luettuna lähimmän hinta-alueen Ruotsin, hinnasta. Vuonna 2005 Suomessa ja Ruotsissa oli eri hinnat lähes 10 % ajasta. Alkuvuonna 2006 (helmikuun 23. päivään asti) Suomen ja Ruotsin hinnat ovat poikenneet noin 12 % ajasta ja Suomen hinnat ovat olleet keskimäärin yli 10 % Ruotsin hintoja korkeammat. Poikkeavat hinnat johtuvat käytännössä riittämättömästä siirtokapasiteetista maiden välillä. Siirtokapasiteetin rajoittava vaikutus ei siis johdu poikkeuksellisista olosuhteista, eikä ole nähtävissä, että tilanne olennaisesti muuttuisi lähitulevaisuudessa. Julkisuudessa on esitetty, että esimerkiksi Ruotsin kantaverkkoyhtiö Svenska Kraftnät on rajoittanut markkinoille luovuttamansa ulkomaanyhteyksien kapasiteettia silloin, kun se on epäillyt kantaverkon siirtokyvyn Ruotsin sisällä jäävän riittämättömäksi. Myös viraston saamissa yritysjärjestelyä koskevissa lausunnoissa on esitetty, että markkina kehittyy taas paikallisempaan suuntaan.
Ilmoittaja on esittänyt, että pystyäkseen nostamaan hintatasoa Suomessa sen tulisi kyetä ennustamaan niin sanotut pullonkaulatilanteet. Varsinkin talvikuukausien aikana, kun kysyntä on suurta, on usein tilanteita, joissa siirtokapasiteetti Suomen ja Ruotsin välillä on kokonaan tai lähes kokonaan käytössä. Kilpailuvirasto katsoo, että ainakin tällaisissa tilanteissa Suomen sähkön tukkumarkkinoita ja sähköntuotantoa kokonaan hallitseva hypoteettinen monopoliyritys pystyisi nostamaan kannattavasti sähkön hintatasoa Suomessa pysyvästi. Näin ollen viraston arvion mukaan asian ratkaisun kannalta ei ole merkitystä sillä, pystytäänkö pullonkaulatilanteita ennustamaan etukäteen, ja markkinat on katsottava kansallisiksi ainakin siirtokapasiteetin ollessa kokonaan tai lähes kokonaan käytössä.
Myös Euroopan komissio on päätynyt samankaltaiseen johtopäätökseen tarkastellessaan Portugalin sähkömarkkinoita päätöksessään ENI/EDP/GDP[5]. Päätöksessä komissio määrittelee sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinat Portugalissa kansallisiksi. Komissio toteaa, että sen hetkinen Portugalin ja Espanjan välinen rajasiirtokapasiteetti on riittämätön, jotta voitaisiin ajatella maiden olevan samalla maantieteellisellä markkinalla. Päätöksessä komissio perustelee tätä muun muassa sillä, että vuonna 2003 tuonti on kattanut noin 9 % Portugalin tukkusähkön tarjonnasta ja vuonna 2003 siirtokapasiteetti olisi riittänyt 7–13 %:iin huippukulutuksen kattamisesta Portugalissa. Mikäli sovelletaan komission lähestymistapaa Suomen markkinoille, tulos markkinoiden maantieteellisestä ulottuvuudesta on vastaava. Suomen tähänastinen kulutushuippu on ollut lähes 14 800 MW tunnissa. Näin ollen Suomen kulutushuipusta siirtokapasiteetti Ruotsista pystyisi kattamaan noin 14 %. Kokonaisuutena siirtokapasiteetti kaikista naapurimaista pystyisi kattamaan noin 24 % Suomen huippukulutuksesta. Päätöksessä komissio toteaa myös, että vaikka Pohjoismaissa markkinoiden integraatio on pisimmällä EU:ssa, komissio epäilee, voidaanko markkinoita tarkastella kansallista laajemmin.
Kilpailuvirasto on pyytänyt asiantuntijalausuntoa VTT:n toimialajohtaja professori Mikko Karalta. Maantieteellisistä markkinoista Kara toteaa lausunnossaan, että sähkön tuotannon ja tukkukaupan markkinat ovat kansalliset niinä tunteina, jolloin Suomi muodostaa oman hinta-alueensa sähköpörssissä. Karan arvion mukaan hinta-alueiden muodostuminen voidaan ainakin osin myös ennakoida, sillä hinta-alueet muodostuvat usein tietyntyyppisissä tilanteissa. Edelleen Karan mukaan teoriassa Suomen ja Ruotsin sähkömarkkinoilla toimiva yritys voisi myös itse vaikuttaa hinta-alueiden muodostumiseen, sillä tekemällä sopivia sähkötarjouksia Ruotsissa voidaan Ruotsin sisäinen siirtotilanne yrittää muodostaa sellaiseksi, jossa hinta-alueet tyypillisesti muodostuvat.
Kilpailuviraston omiin selvityksiin, markkinatoimijoilta saatuihin lausuntoihin ja Mikko Karan asiantuntijalausuntoon perustuen virasto katsoo että sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinat ovat tällä hetkellä ainakin osan ajasta maantieteelliseltä ulottuvuudeltaan kansalliset. Sähkön tuotannon ja tukkumyynnin relevanttien maantieteellisten markkinoiden täsmällisempi määritteleminen ei ole Kilpailuviraston arvion mukaan tarpeen nyt käsillä olevan tapauksen kilpailuvaikutusten ratkaisemiseksi.
b) Sähkön vähittäismyynti Suomessa
Vähittäismarkkinan asiakkaat (yksityis- ja yrityskäyttäjät) ostavat sähkön sähkönmyyntiyhtiöltä. Sähkön vähittäismyyntimarkkinoilla Suomessa toimii noin sata sähkönmyyjää. Ilmoittajan mukaan vähittäismyynnin maantieteelliset markkinat ovat Suomen laajuiset.
c) Sähkönsiirto ja -jakelu alueellisilla markkinoilla
Ilmoittajan mukaan sähkönjakelu tarkoittaa sähkön toimittamista kansallisesta siirtoverkosta perille asiakkaalle paikallisen keskitason tai matalan jännitteen verkoston kautta. Sähkönsiirto toteutetaan eri toimijoiden omistamissa erillisissä verkoissa. Sähkönjakelu on luonnollinen monopoli, eikä paikallisten jakeluverkkojen välillä ole päällekkäisyyksiä. Operaattorilla on velvollisuus kytkeä asiakkaat verkkoon yhtäläisin ehdoin riippumatta siitä, keneltä ne ostavat sähkönsä. Ilmoittaja katsoo Euroopan komission päätöskäytännön mukaisesti, että jokainen siirto- ja jakeluverkko muodostaa erilliset relevantit maantieteelliset markkinat, mikä tarkoittaa, että osapuolten toimintojen välillä ei ole päällekkäisyyksiä.
d) Kaukolämmön tuotanto ja kaukolämmön siirto alueellisilla markkinoilla
Ilmoittajan mukaan kaukolämpö käsittää höyryn ja kuuman veden tuotannon teollisuus- ja yksityisasiakkaille toimittajan tuotantolaitokseen yhdistetyn jakeluverkon kautta. Suomessa kaukolämpöä tuotetaan yleensä yhteistuotannolla (yhdistetty sähkön ja lämmön tuotanto) ja jaetaan paikallisen jakelijan omistamien erillisten verkkojen kautta. Kaukolämpöliiketoiminta on käytännössä paikallista monopolitoimintaa, jossa jokainen kaukolämpöverkko muodostaa omat erilliset relevantit maantieteelliset markkinat.
e) Sähkön finanssituotteiden pörssikauppa Nord Poolin finanssimarkkinoilla
Nord Poolissa käydään fyysisen sähkön lisäksi kauppaa johdannaismarkkinoilla, minkä lisäksi markkinoiden toimijat tekevät kahdenvälisiä finanssisopimuksia. Ilmoittajan mukaan Nord Poolin johdannaismarkkinat kattavat futuurit, forwardit, optiot ja aluehintaerosopimukset käyttäen järjestelmähintaa viitehintana. Sähkön spot-hinnan vaihteluihin liittyvän riskin pienentämiseksi markkinoiden toimijat voivat suojata sähkönostonsa ja myyntinsä finanssituotteilla, jotka mahdollistavat kiinteähintaisten sopimusten tekemisen, vaikka sähkön toimitus tapahtuu Nord Pool pörssin kautta. Ilmoittaja katsoo, että sähkön finanssikauppa muodostaa osan fyysisen sähkön kaupan markkinoista tukkumyynnin tasolla, mutta on antanut tietoja näistä markkinoista erikseen, koska Euroopan komissio on käsitellyt sähkön finanssituotteiden pörssikaupan markkinoita erillisinä markkinoina. Maantieteellisten markkinoiden laajuuden osalta ilmoittaja viittaa Euroopan komission päätökseen Sydkraft/Graninge[6], jossa komissio totesi markkinoiden olevan laajuudeltaan ainakin pohjoismaiset.
Markkinoiden koko ja osapuolten toiminta markkinoilla
a ) Sähkön tuotanto ja tukkumyynti
Ilmoittajan mukaan pohjoismaisten sähkön tuotantomarkkinoiden koko oli noin 393 TWh vuonna 2005 ja markkinan arvo noin 11,5 miljardia euroa. Fortumin markkinaosuus markkinoista volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [12–14][7] % ja E.ON Finlandin noin [0,1–0,4] %. Kilpailuviraston pyynnöstä ilmoittaja on antanut markkinatietoja, joissa teollisuuden sidottua eli kaptiivista tuotantoa ei ole laskettu kuuluvaksi samalle markkinalle. Ilman teollisuuden kaptiivista sähköntuotantoa markkinoiden koko oli noin [350–370] TWh ja markkinoiden arvo noin [10,3–10,9] miljardia euroa. Fortumin markkinaosuus tuotannosta kaupallisella markkinalla volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [13–15] % ja E.ON Finlandin noin [0,1–0,4] %.
Ilmoittajan mukaan Suomessa sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinoiden koko oli noin 84,9 TWh vuonna 2005 ja markkinan arvo noin 2,6 miljardia euroa. Fortumin markkinaosuus markkinoista volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [24–30] % ja E.ON Finlandin noin [0,6–1,7] %. Ilman teollisuuden kaptiivista sähköntuotantoa markkinoiden koko Suomessa oli noin [60–70] TWh ja markkinoiden arvo noin [1,8–2,1] miljardia euroa. Fortumin markkinaosuus tuotannosta kaupallisella markkinalla volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [32–40] % ja E.ON Finlandin noin [0,8–2,3] %. Kilpailuviraston käsityksen mukaan tähän markkinaan on kuitenkin osittain laskettu mukaan ns. mankala-periaatteella toimivien yhtiöiden tuotanto. Mankala-periaate tarkoittaa yhtiöjärjestystä, jossa kukin osakas on velvollinen omistuksien suhteessa maksamaan yhtiön toiminnasta aiheutuneet kustannukset, ja osakkeet antavat oikeuden yhtiön tuottamaan sähköön. Osakkeet eivät oikeuta osinkoon, vaan yhtiö toimii omakustannusperiaatteella. Jos kaupallisesta markkinasta lasketaan pois kaikki teollisuuden sidottu tuotanto ja mankala-periaatteella tuotettu sähkö, Fortumin markkinaosuudet olisivat viraston arvion mukaan vielä suuremmat. Tämän tapauksen kilpailuvaikutusten arvioinnissa markkinaosuusluvut eivät kuitenkaan anna oikeaa kuvaa kilpailutilanteesta, ja näin ollen ei ole syytä asettaa liikaa painoa markkinaosuuksien tarkasteluun.
Ilmoittajan mukaan Fortumin markkinaosuudet tuotantomuodoista Suomessa ovat seuraavat:
Vesivoima [45–55] %
Ydinvoima [50–55] %
CHP (sähkön ja lämmön [5–10] %
yhteistuotanto)
Muu lämpövoima [0–10] %
Tuulivoima [0–10] %
Fortum on kuitenkin mukana huomattavasti omistamaansa kapasiteettia suuremmassa osuudessa Suomen sähköntuotantoa. Energiamarkkinavirasto on toimittanut Kilpailuvirastolle 11.4.2006 kirjeen täydennyksenä alkuperäiseen lausuntoonsa kyseessä olevasta yritysjärjestelystä. Kirjeessä Energiamarkkinavirasto esittää seuraavat osuudet siitä Suomeen asennetusta tuotantokapasiteetista, jossa Fortum-konserni on osakkaana:
Vesivoima [50–70] %
Ydinvoima [80–100] %
CHP [10–20] %
Lauhdutusvoima [50–70] %
Fortumin asema on erityisen vahva vesivoiman tuotannossa. Vesivoima on käytännössä ainoa tuotantomuoto, jota voidaan helposti säätää esimerkiksi hinnan muuttuessa. Suomen suurin vesivoimatuottaja on Kemijoki Oy, jonka voimalaitosten kokonaisteho ylittää 1000 MW. Fortum omistaa yhtiön vesivoimaosakkeista 63,79 % ja saa vastaavan määrän yhtiön sähköntuotannosta. Käytännössä Kemijoki Oy:n vesivoimatuotannon fyysisestä ajamisesta päättää Fortum. Näin ollen Fortumilla on käytännössä tieto sen omaa omistusosuutta suuremmasta tuotantomäärästä. Lisäksi Fortumilla on 300 MW osuus Suomen ja Venäjän välisestä 1300 MW siirtokapasiteetista.
E.ON Finlandin tuotantokapasiteetti on pääosin yhdistettyä sähkön ja lämmön tuotantoa. Sen osuus Suomeen asennetusta tuotantokapasiteetista on noin [0,5–1,5] % ja osuus CHP-tuotannosta noin [1–4] %. Vuonna 2005 E.ON Finlandin sähköntuotanto oli noin 1 TWh ja myynti noin 2,7 TWh. Oman tuotantonsa lisäksi tarvitsemansa tukkusähkön yhtiö ostaa markkinoilta.
b) Sähkön vähittäismyynti Suomessa
Ilmoittajan mukaan sähkön vähittäismyyntimarkkinoiden koko oli noin 32,0–46,5 TWh vuonna 2005 ja markkinan arvo noin 250–360 miljoonaa euroa. Ilmoittaja on laskenut markkinoiden arvon vähentämällä sähkön verottomasta keskihinnasta sähkön hankintahinnan ja kertonut tämän luvun arvioidulla vähittäismyynnin volyymilla. Fortumin markkinaosuus vähittäismyyntimarkkinalla volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [10–15] % ja E.ON Finlandin noin [4–8] %.
c) Sähkön siirto ja jakelu alueellisilla markkinoilla
Ilmoittaja on antanut markkinatiedot koko Suomen osalta. Vuonna 2005 sähkönsiirron volyymi 0,4 kV-jakeluverkossa oli ilmoittajan mukaan noin 33,5–34 TWh ja paikallisessa jakeluverkossa 46,5 TWh, joka vastaa arvoltaan ilmoittajan mukaan noin 1,1 miljardia euroa. Fortumin markkinaosuus sähkönsiirrosta 0,4 kV-jakeluverkossa volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [13–17] % ja E.ON Finlandin noin [4–6] %. Fortumin markkinaosuus sähkönsiirrosta paikallisessa jakeluverkossa volyymin perusteella laskettuna oli ilmoittajan mukaan noin [12–15] % ja E.ON Finlandin noin [5–7] %. Energiamarkkinavirasto toteaa lausunnossaan, että osapuolten yhteenlaskettu osuus koko maassa 400 voltin jännitteellä loppukäyttäjille siirretystä sähkön määrästä on vuosina 2001-2004 ollut noin 20,8–21,0 prosenttia.
d) Kaukolämmön tuotanto ja kaukolämmön siirto alueellisilla markkinoilla
Ilmoittaja on antanut tietoja kaukolämmön tuotannosta ja jakelusta koko Suomen kaukolämpöverkkojen osalta. Ilmoittajan mukaan kaukolämpömarkkinoiden volyymi oli noin 29 TWh ja arvo noin 1,2 miljardia euroa vuonna 2005. Fortumin markkinaosuus kaukolämpömarkkinoista oli volyymin perusteella laskettuna ilmoittajan mukaan noin [0,5–2] % ja E.ON Finlandin noin [7–10] %.
e) Sähkön finanssituotteiden pörssikauppa Nord Poolin finanssimarkkinoilla
Finanssituotteiden osalta markkinoiden kokona ilmoittaja on käyttänyt Nord Poolin kautta käytävää finanssituotteiden kauppaa, joka sisältää sekä suoraan Nord Poolin kanssa käydyt kaupat että ne kahdenväliset OTC-sopimukset, jotka on selvitetty (”clearing”) Nord Poolissa. Ilmoittajan mukaan finanssituotteiden kaupan markkinoiden volyymi oli 2 156 TWh vuonna 2005. Fortumin markkinaosuus oli volyymin perusteella laskettuna ilmoittajan mukaan noin [5–10] % ja E.ON Finlandin noin [0,5–4] %.
f) Sähköverkkourakoinnin ja verkkojen huollon markkinat
Fortum ja E.ON Finland eivät toimi sähköverkkourakoinnin markkinoilla. E.ON Finland omistaa kuitenkin 27 % osuuden Suomen Energia-Urakointi Oy:stä, jolle E.ON Finlandin tämän alan toiminnot on siirretty. Yhtiö rakentaa ja huoltaa sähköverkkoja, valaistusjärjestelmiä ja liikennevaloja sekä tekee kojeisto- ja kiinteistöasennuksia. Ilmoittajan mukaan sähköverkkourakoinnin markkinoiden arvo oli noin 200 miljoonaa euroa vuonna 2005. Suomen Energia-Urakointi Oy:n markkinaosuus oli ilmoittajan mukaan noin [10–20] %.
Kilpailuvaikutukset
Markkinat b) – f)
Kaukolämpöliiketoiminta ja sähkön siirto sekä jakelu alueellisilla markkinoilla ovat käytännössä monopoliliiketoimintaa. Näin ollen yrityskaupan myötä näissä liiketoiminnoissa ainoastaan vaihtuu tämän monopolitoiminnan harjoittaja.
Sähkön vähittäismarkkinoilla asiakkaat (yksityis- ja yrityskäyttäjät) ostavat sähkön sähkönmyyntiyhtiöltä. Vähittäismyyntimarkkinoilla Suomessa toimii noin sata sähkönmyyjää, joista useat myyvät sähköä vähittäisasiakkaille koko Suomen laajuisesti. Fortumin markkinaosuus näillä markkinoilla Suomessa on noin [10–15] % ja E.ON Finlandin noin [4–8] %.
Kuten edellä on todettu, sähkön finanssituotteiden pörssikaupan osalta osapuolten toiminta on vähäistä. Sähköverkkourakoinnissa ja verkkojen huollossa Fortum ei toimi ja E.ON Finland on läsnä näillä markkinoilla ainoastaan Suomen Energia-Urakointi Oy:n kautta.
Näin ollen näiden markkinoiden osalta järjestely ei muuta merkittävästi markkinatilannetta.
Sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinat
Fortumin markkina-asema
Nord Poolissa muodostuvaa Suomen aluehintaa käytetään hintareferenssinä pääasiassa kaikessa sähkön tukkumyynnissä Suomessa. Kahdenvälisissä sähkön toimituksissa hinnoittelu on lähes aina sidottu Nord Poolin hintaan. Käytännössä sähköntuotannon ja tukkumyynnin markkinoilla hinta määräytyy Nord Poolissa.
Eri toimijoiden sähköpörssiin jättämät tarjoukset poikkeavat muodoltaan ja näin myös hintavaikutuksiltaan olennaisesti toisistaan. Sähkön kulutus on lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä hyvin joustamatonta eikä sopeudu hintojen muutoksiin. Tämä johtuu muun muassa siitä, että kotitalouksille ja enemmistölle yrityksistä sähkö on välttämättömyyshyödyke, jonka osuus elin- tai tuotantokustannuksista on hyvin pieni. Näiden toimijoiden osalta sähkönkulutus ei käytännössä riipu hinnasta. Suurempien sähkönkuluttajien kuten teollisuuden osalta joustoa on jonkin verran, mutta se on kulutuksen suuruuteen nähden vähäistä. Vain harvat yritykset harjoittavat aktiivista sähkösalkun hoitoa. Nämä tekijät määräävät myös pörssiin tehtävät ostotarjoukset. Ne ovat suureksi osaksi joustoltaan vähäisiä, eli ostettu määrä vähenee hinnan noustessa verrattain vähän. Voidaan katsoa olevan olemassa tietty, ajankohdasta ja olosuhteista riippuva minimivolyymi sähköä, joka hankitaan hinnasta riippumatta.
Tarjonnan osalta sähkön myyjän hallussa olevan tuotantokapasiteetin laadulla on keskeinen merkitys tehtävien tarjousten muotoon. Toimijoiden, joiden myymä sähkö tuotetaan ydinvoimalla, CHP-tuotannolla tai jotka hankkivat myymänsä sähkön kiinteään toimitusmäärään perustuvilla sopimuksilla, kannattaa tarjota sähkö pörssiin lähestulkoon hinnasta riippumatta. Tämä johtuu siitä, että tuotettava volyymi ei ole lyhyellä aikavälillä helposti säädettävissä ja toimijat haluavat varmistaa, että tuotettu volyymi myydään kokonaisuudessaan.
Edellä mainituista syistä johtuen hinnanmuodostuksessa keskeisimmässä asemassa ovat joustavat myyntitarjoukset, joita voivat antaa markkinatilanteen mukaan säädettävissä olevaa tuotantokapasiteettia hallitsevat toimijat. Tällaista tuotantokapasiteettia on esimerkiksi vesivoima, jolla tuotettavan sähkön määrää voidaan kannattavasti säätää lyhyelläkin aikavälillä. Lisäksi säädettävää kapasiteettia edustavat niin sanotut huippulaitokset eli pääasiassa hiililauhdetuotantolaitokset, joita käynnistetään vain hinnan noustessa riittävän korkeaksi.
Pörssin hinnanmuodostusta ja eri toimijoiden vaikutusmahdollisuuksia arvioitaessa onkin syytä markkinaosuuksien sijasta tarkastella toimijan osuutta säädettävissä olevasta kapasiteetista.
Kuten yllä on esitetty Fortum omistaa tai hallitsee suurta osaa Suomen vesivoimasta ja muusta säädettävissä olevasta kapasiteetista. Fortum myös tarjoaa tuotantonsa pörssiin. Pelkästään tämän perusteella voidaan todeta Fortumilla olevan keskeisen aseman pörssihinnan muodostumisessa.
Myös Euroopan komissio on päätöksessään Sydkraft/Graninge päätynyt samanlaisiin tuloksiin sähkömarkkinoiden kilpailullisuudesta. Päätöksessä todetaan, että joustamattoman kysynnän olosuhteissa markkinavoiman hyväksikäyttö voisi olla erittäin tuottoisaa ja aiheuttaa merkittävää tappiota asiakkaille. Komission mukaan tällaisissa olosuhteissa suhteellisen matalilla keskittymisasteilla voi olla huomattavaa vahingollista vaikutusta asiakkaille.
Ilmoittajan mukaan Fortumin jälkeen seuraavaksi suurimmat toimijat ja niiden markkinaosuudet sähkön tuotannon ja tukkumyynnin kaupallisilla markkinoilla Suomessa ovat Helsingin Energia (12-16 %), Tampereen Sähkölaitos (2-4 %), Oulun Energia (2-4 %) ja Vantaan Energia (2-4%). Fortum on huomattavasti sen lähimpiä kilpailijoita suurempi toimija Suomen markkinoilla. Lisäksi kuten edellä mainittiin, pääasiassa Fortumin tuotanto perustuu muuttuvilta kustannuksilta edulliseen ydinvoimaan ja edulliseen sekä säädettävissä olevaan vesivoimaan. Näin ollen Fortum on Suomessa muita toimijoita selkeästi paremmassa kilpailuasemassa.
Nord Pool on pyynnöstä toimittanut Kilpailuvirastolle tilastoaineiston, joka sisältää kaikkien Suomen ja Ruotsin alueilla toimivien tahojen osto- ja myyntitarjoukset tunneittain vuoden 2002 alusta lähtien. Virastolla on myös ollut käytössään Suomen ja Ruotsin aluehinnat samalta ajalta sekä maiden välinen siirtokapasiteetti ja toteutuneet siirrot.
Tilastoaineisto osoittaa, etteivät kysyntä ja Fortumin kohtaama kilpaileva tarjonta rajoita tehokkaasti Fortumin mahdollisuuksia vaikuttaa sähkön tukkuhintatasoon Suomessa. Fortumin tuotantorakenne ja sen hallussa oleva säädettävä kapasiteetti mahdollistavat myyntitarjousten mukauttamisen kysyntäolosuhteisiin ja vaikuttamisen markkinahintaan. Erityisesti kysynnän ollessa suurta Fortum on käytännössä ainoa yhtiö, jolla on mahdollisuus merkityksellisesti säätää tuotantoa Suomen alueella. Tällöin Suomen hintataso on käytännössä riippuvainen Fortumin toiminnasta.
Fortumin kanssa käydyissä neuvotteluissa on tullut esille, että Fortum tiedostaa asemansa ja on esimerkiksi joskus sähkön tukkuhintojen noustessa muuttanut omaa tarjontakäyttäytymistään hillitäkseen pörssihinnan nousua Suomessa. Käytännössä tämä on tapahtunut esimerkiksi blokkitarjouksia jakamalla.
Fortum voi vaikuttaa ja on vaikuttanut markkinahintoihin Suomessa. Markkinatilanteen ollessa todella tiukka, Fortum on ainoa pörssitoimija, joka voi varmistaa, että edes hinnasta riippumaton minimikysyntä pystytään tyydyttämään.
Viraston selvitykset osoittavat, että Fortumilla on määräävä markkina-asema Suomessa sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinoilla. Yllämainitun suoran markkinavoiman lisäksi Fortumin asemaa vahvistavat useat muut tekijät.
Fortumin vertikaalinen integraatio sähkön tuotannosta jakeluun ja vähittäiskauppaan vahvistaa sen asemaa sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinoilla. Vertikaalisen integraation kautta Fortumilla on useita sen kilpailijoita enemmän informaatiota markkinoista. Lisäksi Fortum on kansainvälinen energiakonserni, joka hallitsee paikallisia kilpailijoitaan huomattavasti suurempia taloudellisia voimavaroja. Fortumilla on myös huomattavasti tuotantoa Ruotsissa. Suomen ja Ruotsin sähkömarkkinoilla toimiva yritys voi ainakin teoriassa vain toisilla markkinoilla toimivaa yritystä paremmin käyttää hyväksi mahdollisten hinta-alueiden muodostumista.
Suomen sähkömarkkinoilla on markkinatoimijoiden välillä merkittävää osakkeiden ristikkäisomistusta. Fortumilla on Suomessa omistusta useissa sähköntuotantoyhtiöissä, jotka eivät kuitenkaan kuulu Fortumin kanssa samaan konserniin. Esimerkiksi Fortum omistaa neljänneksen Teollisuuden Voima Oy:stä (TVO). Fortum omistaa myös Suomen kantaverkkoyhtiö Fingrid Oyj:stä 25 %, ja sillä on kaksi paikkaa yhtiön hallituksessa.
Viraston markkinatoimijoilta saamat lausunnot tukevat yllä esitettyjä näkemyksiä Fortumin markkina-asemasta. Myös Mikko Kara toteaa asiantuntijalausunnossaan, että Fortumilla voidaan ainakin tiettyinä aikoina katsoa olevan määräävä markkina-asema sähkön tuotannossa ja tukkumyynnissä.
Kilpailuviraston arvion mukaan ilman jäljempänä mainittuja sitoumuksia järjestelyssä Fortumin määräävä markkina-asema vahvistuisi siten, että se merkittävästi estäisi kilpailua Suomessa.
Yrityskaupan vaikutukset
Fortumilla ja E.ON Finlandilla on horisontaalista päällekkäisyyttä sähkön tuotannossa ja tukkumyynnissä. E.ON Finlandin tuotantokapasiteetti on ilmoittajan mukaan noin 172 MW, ja se on käytännössä sähkön ja lämmön yhteistuotantoa. Koska E.ON Finland on ostanut osan myymästään sähköstä tukkumarkkinoilta, yrityskaupan seurauksena vastaavasti ostettavaa volyymiä siirtyy kaupallisilta markkinoilta Fortumin haltuun. Nämä tekijät vahvistavat Fortumin määräävää markkina-asemaa ja Fortumin mahdollisuutta vaikuttaa sähkön tukkuhintatasoon.
Siirtyvä volyymi on Fortumin asemaan nähden suhteellisen pieni. Hallituksen esityksessä kilpailunrajoituslain muuttamisesta[8] kuitenkin todetaan, että ”kun kyse on jo olemassa olevan määräävän markkina-aseman vahvistumisesta yrityskaupalla, voi markkinoilla toimivan pienenkin kilpailijan poistumisella olla merkittäviä haittavaikutuksia kilpailun toimivuudelle.” Sonera / YLE / Digita -päätöksessä[9] kilpailuneuvosto on myös katsonut tarpeelliseksi asettaa ehtoja yrityskauppaan, jossa aikaisempi määräävä markkina-asema vahvistuu vain suhteellisen vähän. Vastaava lähestymistapa on kilpailuneuvostolla myös Sonera / LSP -tapauksessa[10]. Käsillä olevasta yrityskaupasta voidaan lisäksi todeta, että vaikka E.ON Finlandin markkinaosuus Suomessa onkin suhteellisen pieni, yhtiö on nykyisen läsnäolon lisäksi merkittävä potentiaalinen kilpailija Fortumille Suomen markkinoilla. E.ON-konserni on julkisesti korostanut, että Pohjoismaat ovat yksi sen kasvutavoitteiden painopistealueita. Kilpailuviraston tietojen mukaan yhtiö on laajentamassa toimintaansa Suomessa. Yhtiöllä on suunnitelmissa muun muassa investointeja uuteen tuotantokapasiteettiin. Näin ollen aktuaalisen kilpailun lisäksi järjestely poistaisi merkittävää potentiaalisen kilpailun painetta Fortumilta.
E.ON Finland on myös ollut aktiivinen toimija Suomen kaupallisilla sähkömarkkinoilla, joissa sähkökauppaan erikoistuneita toimijoita on varsin vähän. E.ON Finlandin taustalla oleva E.ON-konserni on johtava monikansallinen energiakonserni, jonka asiantuntemus ja taloudelliset resurssit mahdollistaisivat vahvemman läsnäolon Suomessa. Näin ollen E.ON Finlandin poistuminen Suomen markkinoilta vähentää kilpailua Suomessa enemmän kuin markkinaosuusluvuista voidaan suoraan päätellä. Komission suuntaviivoissa horisontaalisten keskittymien arvioinnista[11] todetaan, että potentiaalisen kilpailijan kanssa toteutettavalla sulautumalla voi olla merkittäviä kilpailunvastaisia vaikutuksia, jos mahdollinen kilpailija aiheuttaa huomattavaa kilpailupainetta tai on hyvin todennäköistä, että siitä tulisi huomattava kilpailija. Lisäksi muiden kilpailijoiden osalta ei saa tulla riittävää kilpailupainetta sulautuman jälkeen.
Eräissä Kilpailuviraston saamissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että E.ON Finland on toiminut yhtenä Suomen hinta-alueriskituotteen markkinatakaajana Suomessa. Tämä tarkoittaa sitä, että E.ON. on sitoutunut myymään ja ostamaan Suomen aluehintariskiä minä tahansa aikana määräämäänsä hintaan. Yrityskaupan seurauksena markkinoille saattaisi jäädä siis yksi takaaja vähemmän, mikä voisi entisestään huonontaa jo nyt epälikvidin markkinan toimintaa. Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, etteivät markkinan ongelmat johdu markkinatakaajien vähyydestä ja ettei markkinatakaajien olemassaolo sinänsä riitä toimivien markkinoiden aikaansaamiseen. Lisäksi aluehintatuotteiden markkinoille tulo myös markkinatakaajana on täysin avointa. Näin ollen E.ON Finlandin poistuminen aluehintatuotteen takaajana ei aiheuta sellaisia kilpailuongelmia, joihin Kilpailuviraston tulisi puuttua.
Johtopäätös
Kilpailuviraston katsoo, että yrityskauppa ei synnytä tai vahvista sellaista määräävää markkina-asemaa, jonka seurauksena kilpailu merkittävästi estyy sähkön vähittäismyynnissä Suomessa, sähkön siirron ja jakelun alueellisilla markkinoilla, kaukolämmön tuotannon ja kaukolämmön siirron alueellisilla markkinoilla, sähkön finanssituotteiden pörssikaupassa Nord Poolin finanssimarkkinoilla sekä sähköverkkourakoinnin ja verkkojen huollon markkinoilla.
Sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinoiden osalta Kilpailuvirasto katsoo, etteivät kysyntä ja Fortumin kohtaama kilpaileva tarjonta Suomessa rajoita tehokkaasti Fortumin mahdollisuuksia vaikuttaa sähkön tukkuhintatasoon. Kilpailuviraston arvion mukaan ilman jäljempänä mainittuja sitoumuksia järjestelyssä Fortumin määräävä markkina-asema vahvistuisi siten, että se merkittävästi estäisi kilpailua Suomessa.
Sitoumukset
Yrityskaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat voidaan usein poistaa yrityskaupan toteuttamisen edellytykseksi asetettavilla ehdoilla. Tässä tarkoituksessa osapuolten ja Kilpailuviraston välillä on käyty neuvotteluja. Neuvotteluiden perusteella ilmoittaja on toimittanut Kilpailuvirastolle 1.6. ja 2.6.2006 alla olevan ehdotuksen yrityskaupan sitoumuksiksi.
1. Fortum sitoutuu divestoimaan seuraavat tuotantolaitokset joko yhdessä tai erikseen:
- Haapavedellä sijaitseva noin 154 MW:n lauhdevoimalaitos, joka käyttää polttoaineena turvetta ja puuta (tarkempi erittely liitteenä 1).
- Hämeenlinnassa sijaitseva sähköteholtaan noin 20 MW:n CHP-voimalaitos, joka käyttää polttoaineena turvetta ja puuta (tarkempi erittely liitteenä 2).
- Hämeenlinnassa sijaitseva noin 45 MW:n huippulaitos, joka käyttää polttoaineena kaasua (tarkempi erittely liitteenä 3).
Ostaja on kaupallisilla sähkömarkkinoilla toimiva Fortumin kilpailija tai potentiaalinen kilpailija, joka on itsenäinen ja Fortumista riippumaton ja jolla on asiantuntemus, taloudelliset resurssit, motiivi ja muut perusedellytykset säilyttää siirtyvä liiketoiminta elinkelpoisena ja toimintakykyisenä.
Fortum sitoutuu olemaan ostamatta takaisin divestoitavia kohteita […] vuoden aikana Kilpailuviraston päätöksestä.
2. Fortum pyrkii toteuttamaan myynnin […] kuukauden kuluessa Kilpailuviraston päätöksestä lukien. Mikäli tämä ei onnistu, myynti tapahtuu sanotun määräajan jälkeen riippumattoman asiantuntijan toimesta Kilpailuviraston hyväksymille taholle tai tahoille […] kuukauden kuluessa. Fortumilla on mahdollisuus myös ennen sille asetetun määräajan päättymistä antaa kohde riippumattomalle asiantuntijalle myytäväksi. Riippumaton asiantuntija suorittaa myynnin hinnoitteluineen itsenäisesti.
3. Fortum sitoutuu siihen, että kohdassa 1 ja jäljempänä kohdassa 4 mainitut luovutettavat kohteet pidetään niiden luovutukseen tai vuokraukseen asti erillään Fortumin muusta liiketoiminnasta siten, että kohteiden erottaminen ja myynti tai vuokraus eivät vaarannu. Fortum sitoutuu ylläpitämään siirtyvää tai vuokrattavaa liiketoimintaa sen arvon säilyttävällä tavalla. Fortum sitoutuu olemaan aktiivisesti rekrytoimatta uusiin tehtäviin kohdassa 1. mainittujen divestoitavien kohteiden työsuhteessa olevaa henkilöstöä tai johtoa sinä aikana kun kohteet ovat tarjolla, ja mikäli ostajan kanssa muuta ei sovita […] aikana luovutuksesta.
4. Fortum vuokraa Meri-Porin 54,55 %:n hiilivoimalaitososuutensa (tarkempi erittely liitteessä 4) 30.6.2010 asti. Vuokralaisena on Fortumista riippumaton taho, jolla on asiantuntemus, taloudelliset resurssit, motiivi ja muut perusedellytykset säilyttää vuokrakohde elinkelpoisena ja toimintakykyisenä. […]. Vuokrasopimus toteutetaan noudattaen edellä olevan kohdan 2 menettelyä. Jos vuokralainen on sellainen yhtiö, jonka tuottamasta sähkötehosta Fortumilla on oikeus ottaa osuus, Fortum sitoutuu olemaan ottamatta vuokrakohteen edustamasta sähkötehosta osuuttaan.
5. Fortum tarjoaa Suomen markkinoille 31.3.2011 asti palkkikapasiteetin, jonka määrä on 1 TWh vuosittain, joka vastaa noin 114 MW tasaista tehoa. Kyseessä on tasainen palkkikapasiteetti eli se toimitetaan tasaisena tehona läpi vuoden. Palkkikapasiteetin ostaja on kaupallisilla sähkömarkkinoilla toimiva Fortumin kilpailija tai potentiaalinen kilpailija sekä Fortumista riippumaton taho. […].
6. Edellä tarkoitetut kohdan 1 mukaiset divestointikohteet, kohdan 4 mukainen vuokrakohde ja kohdan 5 mukainen palkkikapasiteetti luovutetaan Kilpailuviraston etukäteen hyväksymälle taholle.
7. Fortum esittää kuukauden kuluessa Kilpailuviraston päätöksestä Kilpailuviraston hyväksyttäväksi Fortumista riippumattoman asiantuntijan, jonka tehtävänä on valvoa tässä annettujen sitoumusten noudattamista Kilpailuviraston yrityskauppaa koskevasta hyväksyvästä päätöksestä lukien.
Riippumaton asiantuntija toimittaa raportin Kilpailuvirastolle kuukauden kuluessa kunkin divestointikohteen myynnin, vuokrakohteen vuokrauksen ja […] palkkikapasiteetin luovutuksen toteuttamisesta. Samassa yhteydessä riippumaton asiantuntija antaa raportin kunkin divestointikohteen ja vuokrakohteen erillään pitämisestä ja arvon säilyttämisestä kohdan 3 mukaisesti. Lisäksi riippumaton asiantuntija voi raportoida Kilpailuvirastolle sitoumusten noudattamisesta tarvittaessa omasta aloitteestaan. Edelleen riippumattoman asiantuntijan tulee antaa raportteja Kilpailuviraston pyynnöstä.
Asiantuntijan kuluista ja korvauksista vastaa Fortum.
Riippumattomalla asiantuntijalla on oikeus saada tarvittavia tietoja ja asiakirjoja sekä kaikki tarvitsemansa apu tehtävänsä hoitamiseksi Fortumilta sekä luovutettavilta kohteilta ja niiden henkilöstöltä. Asiantuntijalla on oikeus käyttää tarpeelliseksi katsomaansa kohtuullista teknistä, juridista ja muuta lisäasiantuntemusta. Asiantuntijalla on oikeus organisoida valvontatyö tarkoituksenmukaisella tavalla.
Sitoumusten arviointi
Kilpailuvirasto katsoo, että ilman yrityskaupalle asetettavia rakenteellisia ehtoja kauppaa ei voida hyväksyä. Kilpailuviraston arvion mukaan sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinoilla on toimijoiden olemassa olevalla kapasiteetilla ja sähkön tuotantomuodolla huomattava vaikutus toimijoiden väliseen kilpailuasemaan. Näin ollen viraston arvion mukaan on keskeistä, että keskittymästä erotetaan riittävästi relevanttia kapasiteettia siihen asti, että jäljempänä esitetyllä tavalla tulevien investointien voidaan katsoa poistavan tästä järjestelystä aiheutuvat kilpailuongelmat.
Kilpailuviraston saamissa sitoumuksiin liittyvissä lausunnoissa on erityisesti kiinnitetty huomiota siihen, että sähkön tuotantotavalla ja tuotannossa käytettävällä polttoaineella on oleellinen merkitys kilpailuaseman kannalta. Sekä Meri-Porin että Haapaveden voimalaitosten kilpailuasema suhteessa muihin sähkön tuotantomuotoihin on olennaisesti heikompi kuin E.ON Finlandin CHP-tuotannon. Eroa on edelleen lisännyt vuoden 2005 alusta alkaneen päästökaupan aiheuttamat lisäkustannukset fossiilisia polttoaineita käyttäville tuotantomuodoille. Kilpailuviraston selvitysten mukaan etenkin normaalia parempina vesivuosina sekä Haapaveden että Meri-Porin voimalaitosten käyttöasteet ovat olleet varsin alhaiset. Käyttöaste on myös selvästi alentunut vuoden 2005 alun jälkeen päästökaupan alettua, vaikka sähkön hintataso on ollut korkealla. Tämä tarkoittaa, että päästökaupan alkaminen on edelleen heikentänyt laitosten kilpailukykyä.
Hämeenlinnassa sijaitsevan CHP-voimalaitoksen kapasiteetti on vähäinen verrattuna E.ON Finlandin kapasiteettiin. Myöskään kaasuturbiinivoimalaitosta ei voida pitää kilpailukykyisenä verrattuna CHP-tuotantoon.
Muun muassa näistä seikoista johtuen viraston arvion mukaan Haapaveden turvevoimalaitoksen ja Hämeenlinnan voimalaitosten divestointi sekä Meri-Porin osuuden vuokraaminen eivät täysin kompensoi yrityskaupassa Fortumin saamaa tuotantoa markkinoiden kilpailun näkökulmasta. Tämä on todettu myös Kilpailuviraston saamissa lausunnoissa.
Edellä mainittuihin Meri-Porin ja Haapaveden voimalaitoksiin liittyvien sitoumuksien lisäksi Fortum on esittänyt, että se vuokraa Suomen markkinoille niin sanottua virtuaalikapasiteettia jaksolle […]-31.3.2011, jonka määrä on 1 TWh vuosittain. Kapasiteetti toimitetaan tasaisena tehona läpi vuoden. Tuotanto on siis koko ajan markkinoilla ja […]. 1 TWh kapasiteetti vastaa noin 114 MW tasaista tehoa. […]. Kilpailuviraston arvion mukaan tämä kapasiteetti vastaa laadultaan paremmin Fortumin tässä yritysjärjestelyssä saamaa CHP-tuotantoon perustuvaa sähköntuotantoa ja yhdistettynä muihin Fortumin sitoumuksiin on riittävä poistamaan järjestelystä aiheutuvat kilpailuongelmat. E.ON Finlandin tuotantokapasiteetti on tällä hetkellä noin 172 MW. Sitoumuksissa mainittu kapasiteetti on selkeästi tätä suurempi, mikä osaltaan korvaa E.ON Finlandin suunnittelemien investointien aiheuttaman potentiaalisen kilpailun poistumista.
Sitoumuksissa todetaan, että divestoitavan kapasiteetin ostaja ja virtuaalikapasiteetin vuokraaja ovat kaupallisilla sähkömarkkinoilla toimivia tahoja. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan on keskeistä, että keskittymästä irrotettava kapasiteetti päätyy kaupallisille markkinoille ja näin aiheuttaa kilpailupainetta Fortumille.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan keskeiset sitoumukset ovat määräaikaisia. Erityisesti Haapaveden voimalaitoksen osalta on huomioitava valmisteilla oleva turvelauhdetuotantoa tukeva syöttötariffijärjestelmä. Kauppa- ja teollisuusministeriö on teettänyt ulkopuolisella asiantuntijalla selvityksen siitä, millaisella rajatulla syöttötariffijärjestelmällä turvetta polttoaineenaan käyttäviä, olemassa olevia lauhdelaitoksia voitaisiin määräaikaisesti tukea. Asiantuntijaselvityksen ja -muistion pohjalta ministeriö on valmistellut lakiehdotusluonnoksen syöttötariffijärjestelmän soveltamisesta turvelauhdesähkön tuotantoon. Lakiehdotuksen mukaan sähköjärjestelmässä annettaisiin voimalaitosten ajojärjestyksessä etusija kotimaista polttoturvetta käyttäville lauhdevoimalaitoksille kivihiiltä, maakaasua ja polttoöljyä käyttäviin lauhdelaitoksiin verrattuna. Etusija toteutettaisiin maksamalla turvelauhdelaitoksille syöttötariffia. Järjestelmän olisi tarkoitus tulla voimaan vielä vuonna 2006 ja olla voimassa vuoteen 2010 asti. Viraston selvitysten perusteella on epäselvää, onko nykyisessä markkinatilanteessa sähköntuotanto Haapaveden voimalaitoksen kaltaisessa turvelauhdevoimalassa ylipäänsä taloudellisesti mielekästä ilman julkista tukea.
Sitoumusten arvioinnissa on keskeistä huomioida myös tulevaisuudessa tapahtuvat investoinnit Suomen ja Ruotsin väliseen siirtokapasiteettiin sekä molemmissa maissa tehtävät investoinnit tuotantokapasiteettiin. Yrityskaupan ongelmat koskevat tilanteita, joissa Suomi muodostaa oman markkina-alueensa. Suomen ja Ruotsin kantaverkkoyhtiöt ovat tehneet investointipäätöksen Suomen ja Ruotsin välisen lisäsiirtokapasiteetin rakentamisesta. Uuden 800 MW kaapelin on tarkoitus olla valmis vuoden 2010 jälkipuolella. Laajennus lisää Suomen ja Ruotsin välistä siirtokapasiteettia noin 40 prosentilla. Lisäksi Suomen ja Viron välille rakennetaan niin sanottu Estlink-kaapeli, jonka kapasiteetti on 350 MW. Alkuperäisen suunnitelman mukaan sen on tarkoitus valmistua vielä loppuvuonna 2006. Kilpailuviraston arvion mukaan Suomi tulee siirtokapasiteetin lisääntyessä selvästi harvemmin olemaan omana markkinanaan. Myös Mikko Kara vahvistaa lausunnossaan tämän näkemyksen.
Teollisuuden Voima rakentaa Olkiluotoon uutta ydinvoimalaitosyksikköä. Sen arvioidaan tuottavan sähköä vielä vuoden 2009 aikana. Laitoksen on tarkoitus olla teholtaan 1600 MW. Yleisesti on arvioitu, että uuden ydinvoimalaitosyksikön seurauksena Suomi toimii ainakin joitakin vuosia sähkön nettoviejänä Ruotsiin. Näin ollen tulisi olemaan harvinaisempaa, että Suomi eriytyisi omaksi hinta-alueeksi siten, että Suomessa olisi korkeampi aluehinta kuin Ruotsissa. Kilpailuviraston arvion mukaan tällaisissa tilanteissa Suomessa vahvassa asemassa olevien toimijoiden on mahdollista vaikuttaa hintatasoon huomattavasti vähemmän kuin Suomen eriytyessä omaksi hinta-alueeksi siten, että Suomessa on korkeampi hinta kuin Ruotsissa.
Sitoumuksissa mainitut vuokrasopimukset päättyvät Meri-Porin voimalaitoksen osalta 30.6.2010 ja virtuaalikapasiteetin osalta 31.3.2011. Ottaen huomioon investointiaikataulut siirtokapasiteettiin ja Suomen tuotantokapasiteetin lisäykseen ja niihin mahdollisesti liittyvät epävarmuudet sekä näiden vaikutukset Suomen sähkön tuotannon ja tukkumyynnin markkinaan, viraston arvion mukaan esitetyt määräajat ovat riittävän pitkät. Näin ollen Kilpailuvirastolle esitetty sitoumuskokonaisuus riittää poistamaan yrityskaupasta muutoin aiheutuvan kilpailun merkittävän estymisen.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto määrää edellä selostetut sitoumukset noudatettaviksi ja hyväksyy ehdollisena yrityskaupan, jossa Fortum Power and Heat Oy hankkii määräysvallan E.ON Finland Oyj:ssä. Sitoumusten muuttamassa järjestelyssä ei synny tai vahvistu sellaista määräävää markkina-asemaa, jonka seurauksena kilpailu merkittävästi estyisi Suomen markkinoilla tai niiden oleellisella osalla.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (303/98), (318/04) 11, 11 a, 11 b ja 11 d §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Esimerkiksi IVO93-sopimusjärjestelmää koskeva Kilpailuviraston päätös 29.4.1999, dnro 694/61/98.
[2] Esimerkiksi asia No IV/M.931 – Neste/IVO, 02.06.1998.
[3] Asia No COMP/M.3440, 9.12.2004.
[5] Asia No COMP/M.3440, 9.12.2004.
[6] Asia No COMP/M.3268 – Sydkraft / Graninge, 30.10.2003.
[7] Hakasulkeisiin merkityissä kohdissa tieto/tarkka tieto on poistettu liikesalaisuutena.
[8] HE 243/1997 s.24.
[9] Kilpailuneuvoston päätös 29.6.2000 d:o 53/690/2000.
[10] Kilpailuneuvoston päätös 18.12.2001 d:ot 167/690/2001 ja 168/690/2001.
[11] Suuntaviivat horisontaalisten sulautumien arvioinnista yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen nojalla (2004/C 31/03).