Konkurrens- och konsumentverket (KKV) understöder inte det allmänna kravet på en 10 procents ägarandel för att begränsa användningen av anknutna enheter, det vill säga in-house-bolag. Enligt KKV:s utredning skulle kravet sannolikt höja kostnaderna inom den offentliga sektorn, eftersom det inte i tillräcklig utsträckning beaktar skillnaderna mellan olika branscher, områden samt mellan olika upphandlande enheter och anknutna enheter. KKV föreslår ett undantag i regleringen som baserar sig på omsättningen och som begränsar användningen av anknutna enheter utan att höja kostnaderna.
Anknutna enheter är bolag som ägs av kommuner och välfärdsområden och som kan tillhandahålla tjänster till ägarna utan konkurrensutsättning. En förutsättning är att den upphandlande enheten utövar sin verkliga bestämmanderätt i den anknutna enheten. Enligt regeringsprogrammet ska regleringen av anknutna enheter utvecklas och varje delägare ska äga minst 10 procent av den anknutna enheten. Syftet med reformen är att effektivisera de offentliga upphandlingarna och spara på kostnader.
"Anknutna enheter används numera också på felaktiga grunder och lagstridigt i sådana situationer där de upphandlande enheterna inte har bestämmanderätt över den anknutna enheten. Den föreslagna gränsen för ägarandelen skulle dock sannolikt ha många skadliga och kostnadshöjande effekter."
Ägarandelsgränsen skulle i genomsnitt höja kommunernas och välfärdsområdenas kostnader
Som stöd för lagberedningen utredde KKV i vår användningen av anknutna enheter genom att samla in material om de anknutna enheternas ägandeförhållanden och ägarandelar. Minoritetsandelar på mindre än 10 procent i anknutna enheter är koncentrerade till företag som verkar inom personaluthyrning, administration, ICT-tjänster, textilvård och tvättjänster samt avfallshantering.
Dessutom utredde KKV effekterna av ägarandelens begränsning med omfattande enkätundersökningar samt genom att utnyttja information om marknadsläget inom olika branscher och områden. Enligt utredningen skulle begränsningen av ägarandelen ha tre olika följder:
Den anknutna enheten fortsätter verksamheten som vanligt. Cirka 85 procent av de anknutna enheterna har högst 10 ägare, varvid verksamheten fortsätter på samma sätt efter lagändringen. I Finland finns cirka 50 anknutna enheter med över 10 ägare.
Den upphandlande enheten producerar tjänsten själv. Många upphandlande enheter genomför i fortsättningen tjänsterna som självproduktion. Enligt utredningen ökar övergången till självproduktion i genomsnitt kommunernas och välfärdsområdenas kostnader eftersom stordriftsfördelarna från den centraliserade produktionen går förlorade.
Tjänsten konkurrensutsätts. Endast en del av tjänsterna upphandlas i fortsättningen från marknaden. Konkurrensutsättningen kan sänka kostnaderna om det finns en marknad med tillräcklig konkurrens för tjänsten eller om en sådan marknad uppstår till följd av efterfrågan. Kostnaderna kan dock också öka om konkurrensen är knapp och företagen har prissättningsmakt i förhållande till den upphandlande enheten.
Enligt KKV:s tidigare utredning (på finska) har offentliga upphandlingar drabbats av kronisk konkurrensbrist, så det är sannolikt att utnyttjandet av marknaden åtminstone inte inom alla sektorer leder till besparingar. Kostnaderna kan också öka på grund av att det finns för lite konkurrens.
"Enligt vår studie är bristen på konkurrens i offentliga upphandlingar ett stort problem särskilt utanför tillväxtcentra där det inte är lönsamt att producera tjänster enligt marknadsvillkoren."
Regleringen skulle orsaka problem för små kommuner och välfärdsområden
Begränsningen av ägarandelen har konsekvenser särskilt för små och medelstora kommuner som brottas med ekonomiska svårigheter samt för välfärdsområden som äger mycket mindre än 10 procent i anknutna enheter.
Enligt utredningen befinner sig dessa kommuner och välfärdsområden i en svag position om de snabbt måste upphandla tjänster som tidigare köpts från anknutna enheter från marknaden, eftersom de saknar resurser och kompetens inom konkurrensutsättning. Det lokala utbudet kan också vara litet, medan riksomfattande företag – till exempel stora IT-hus – har en betydande förhandlingskraft. Därför bör en tillräckligt lång övergångsperiod reserveras för regleringsändringarna.
Lösningen är ett undantag som baserar sig på omsättningen
I stället för att fastställa en allmän gräns för ägarandelen föreslår KKV att regleringen riktas så att den begränsar användningen av de största anknutna enheterna, men inte ökar kostnaderna för den offentliga sektorns egen produktion eller upphandlingar. De potentiella negativa effekterna av lagreformen skulle kunna minskas avsevärt genom att lägga till ett undantag till kravet på ägarandel och tillåta att tjänster som annars skulle vara självproducerade produceras av anknutna enheter.
Ett möjligt sätt att fastställa undantaget är att tillåta mindre ägarandelar än 10 procent för anknutna enheter, förutsatt att den anknutna enhetens omsättning hålls tillräckligt låg. En gräns som baserar sig på omsättningen skulle fortfarande tillåta en större ägarbas, men den skulle begränsa den anknutna enhetens företagsekonomiska storlek så att ägarna och de anknutna enheterna får ett starkt incitament att utnyttja marknaden alltid när det är möjligt.
Lagändringen och social- och hälsovårdsreformen ligger bland annat bakom situationen med anknutna enheter
KKV publicerar också en rapport av Kirsi-Maria Halonen, professor i offentlig finansrätt, som ger lite bakgrundsinformation om varför det i Finland finns exceptionellt många in-house-bolag med flera ägare. En förklaring är reformen av upphandlingslagen 2017, där anknutna enheters möjligheter att sälja tjänster till andra än sina ägare begränsades avsevärt. Efter ändringen har man enligt rapporten kunnat söka tillväxt i affärsverksamheten eller flexibilitet i försäljningen av överkapacitet genom att öka ägarbasen.
På 2020-talet har i synnerhet social- och hälsovårdsreformen ökat användningen av anknutna enheter då välfärdsområdena har ordnat sin produktion via anknutna enheter för att trygga kontinuiteten i sina tjänster. Samtidigt har det uppstått stora in-house-bolag som har marknadsfört sina tjänster till kommunerna och välfärdsområdena på så sätt att man med en liten ägarandel kan undvika konkurrensutsättning. Detta motsvarar inte de ursprungliga målen i undantaget för anknutna enheter.
KKV har fört två fall som grundar sig på en alltför vid tolkning av regleringen till domstolen. Marknadsdomstolen gav i mars ett beslut i ett annat ärende där det entydigt konstaterades att upphandlingen av anknutna enheter som gjorts utan verklig bestämmanderätt var lagstridig. Ärendet ligger för närvarande hos högsta förvaltningsdomstolen.